湖南省常德市人民政府


关于印发《常德市城区大气环境保护圈建设管理暂行办法》的通知

常政办发[2000]24号

各区、县（市）人市政府，市直有单位：

《常德市城区大气环境保护圈建设管理暂行办法》已经市人民政府同意，现印发给你们，请遵照执行。

二000年四月二十日


常德市城区大气环境保护圈建设管理暂行办法

第一条 为保护城区大气环境，提高人民生活质量，促进经济持续发展，根据《中华人民共和国大气污染防治法》、《建设项目环境保护管理条例》、《湖南省大气污染防治实施办法》告等法律、法规的有关规定，结合我市实际，制定本办法。

第二条 本办法所称城区大气环境保护圈，是指德山、河伏山、花山、白鹤山最高山脊环状内的武陵区中心城区及河伏、护城、南坪、东江、丹洲、东郊、芦山等乡镇，鼎城区武陵镇、白鹤山乡及武陵监狱、柳叶湖旅游度假区、德山开发区。

第三条 城区大气环境保护圈的主要目标是防治煤烟型污染、粉尘污染和机动车尾气污染，有效遏制城区酸雨危害，使城区空气质量稳定达到国家规定的二类大气环境质量标准。

第四条 环境保护行政主管部门对城区大气环境保护圈内的污染防治实施统一督管理。计划、技术监督、公安、交通、城管、工商、国土、建设等部门根据各自职责，对城区大气环境保护圈内的煤烟型污染、粉尘污染和机动车尾气污染实施监督管理。

第五条 新建、扩建、改建产业大气污染的建设项目，必须按照规定程序报环境保护部门审批环境影响报告书、环境影响报告表或环境影响登记表，未经环境保护部门审批的，有关部门不得予以立项、批地、办理工商登记、发放有关证照等手续。

建设项目需要配套建设的环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时验收、同时投产使用。

第六条 严禁新建扩建实心粘土砖瓦厂（点），已建成的必须在2000年12月31日前关闭或转产。

第七条 严禁新建1蒸吨以下的燃煤锅炉；1蒸吨以下和1蒸吨以上但污染物排放未达到国家规定标准的燃煤锅炉，在2000年12月31日前予以关停，强制淘汰燃煤窑炉。

第八条 推广使用管道燃气、型煤、清洗煤等清洁燃料。饮食服务业应使用管理燃气或其他清洁燃料，并采取措施防治油烟对附近居民居住环境的污染。

第九条 严禁在人口集中地区焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、皮革及其他可能产生有毒有害烟尘和恶息气体的物质，确需焚烧的，经环保部门批准，采取处理措施后方可进行。

建筑施工熔化沥青，应采取密闭方式或者使用带有处理装置的加热设备。

第十条 2000年5月31日后运输垃圾、渣土以及其他能够散发粉尘物质的机动车辆必须采取全部密闭装置，减轻粉尘、垃圾扬尘污染危害。

第十一条 严格机动车排气污染监督管理，强化对在用车的排放性能检测。公安交通管理部门与环保部门必须将机动车排气污染检验纳入初次检验、年度检验及道路行驶抽检内容。对初资检验达不到国家规定的排放标准的汽车不发牌证；年检达不到国家规定的排放标准的汽车不得继续行驶。对抽检的车辆，其排气达不到国家标准的，由公安交通管理部门、环保部门依法给予处罚，并责令其进行维修保养和治理。

严禁手扶拖拉机在道路交通管理部门规定的时段内进入城区进驶。

第十二条 违反本办法第五条第二款、第九条规定的，由环境保护部门依法给予行政处罚。

第十三条 违反本办法第六条、第七条规定的，由市政府组织有关部门强制关、停。

第十四条 2000年12月31日后，因操作不当致使烟尘超标排放的锅炉，由技术监督部门依法吊销其锅炉使用登记证和司炉工操作资格证。

第十五条 违反本办法第八条规定的，由环境保护部门责令限期改正，并依法加强倍征收排污费。

第十六条 违反本办法第十条规定的，由城管、公安、交通管理部门根据各自职责，依法给予行政处罚。

第十七条 环境保护部门和有关监督管理部门的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第十八条 本办法自发布之日起施行。

法官个性的分析与探讨

刘成江


　　法官在司法审判的过程中难免要进行主观的价值判断，这一点现在已经得到比较广泛的承认。现实主义法学家Jerome Frank（弗兰克）的司法判决公式很好地说明了非法律因素对法官自由裁量的影响，即：D（判决）＝S（围绕法官和案件的刺激）×P（个性）。弗兰克认为，法官的个性是法官自由裁量的中枢因素，判决结果可能要依碰巧审理个案的法官的个性而定，法官的自由裁量结果由情绪、直觉、预感、偏见、脾气以及其他非法律因素所决定。[1]到底什么是法官的个性呢？法官的个性可以概括为，在案件的审判过程中，法官自身的所固有的一些参与到判断中来的非法律因素的总称，包括法官个人的政治素质、文化底蕴、道德修养及一些不确定的情感因素。
　　那么，在审判过程中，判决到底是怎样做出的呢？首先，让我们来看普通人在日常事务中是如何做出判断的。其实，“判断的过程很少是从前提出发继而得出结论的”。“判断的起点正与之相反——先形成一个不很确定的结论；一个人通常是从这一结论开始，然后努力去发现能够导致出该结论的前提。”[2]在实际的审判过程中，决定判决内容的既不是法律规范也不是逻辑更不是概念。换言之，判决的作出总是先根据感觉大胆得出结论，然后到法律和学说中去小心求证，无非是东寻西找、各取所需，最后确定据以判决的法律规定（相关法律条文），在这个过程中具有决定性意义的是法官的个性。法律的形式理性就是指这样一种状态：系统性的法典经职业法官通过正当程序加以职业化的解释、推理和适用。法官的个性在审判中发挥着“超级自由裁量”的作用。质言之，必须承认司法主观性的客观存在，而且在法官的个性突现即是司法主观性的表现。
　　法官的个性与法的局限性：法律具有规范、指引、评价、预测、教育的功能，法律的适用应当具有确定性，这种确定性就是体现在对相同或类似的行为，应当有相同或类似的处理。但是，法律始终是不确定的，它具有一定的局限性，存在着漏洞。法律的局限性，主要表现为：不合目的性、不周延性、模糊性和滞后性。普遍的法律规范和个案处理之间总是存在一定的距离，这是自由裁量权存在的现实基础[3]，自由裁量权的存在是法官个性的内在应有之义。对于法官的个性在审判中的作用这一客观存在视而不见，显然是一种不负责任的规则完美主义态度，它完全忽视了法官在抽象法律规范的具体化过程中所起的决定作用。规则完美主义认为，立法者具备完全理性，对于立法所要解决的问题具有科学圆满的认识，对于社会的规范需求具有完全的把握，而且基于语言的确定性和形式逻辑的完备性，立法者同时兼有充分的表达能力和准确的表达手段。因此，立法者完全有能力制定一个足以应付实践中所有疑难问题的规范体系，保证其完美无缺、逻辑自足，能够自动适应个案事实。而法官就像自动售货机，毫无独立意义，他所能起到的充其量是担当一个规范的简单套用者角色的作用。拿破仑曾认为，法律可以变为简单的几何公式，任何一个能识字并能将两个思想连接在一起的人，都能做出法律上的裁决。在这一意义上，法官成为机械的操作者甚至成为机械本身。
　　在法律漏洞成为不可避免的情况下，法官自由裁量权的存在显得很有必要，否则，法官在大量的纠纷面前束手无策，大量的社会冲突与纠纷得不到解决，这样的法院和法官多少是令人失望的，而民众一旦对法律的失望是通过对法院的失望表现和宣泄出来，这种危害就有可能扩大和加剧。所以，拉伦茨先生认为，不得拒绝审判的法官，无论如何有义务去解释法律，并且在法律有漏洞时，有义务去补充它，德国学者科因也指出，如果一个起诉的请求权的基础事实未为立法者所考虑到，那么，法院固然可以以该诉不能获得法律依据为由，予以驳回，但它可能因此违反正义和衡平裁判的义务，法律存在和法院存在的意义淡然无存。
　　法官的个性与法的发展：法官的个性（自由裁量权）存在的另一意义是能促进法律的发展。具有普遍性特征的法律是根据社会典型情况而作的一般规定，换言之，法律规范不得不舍弃各个具体的社会关系的特征，而以抽象的一般人、社会生活中典型的场合、事件和关系作为对象来调整。在一般情况下这也能导致公平，但是，具体情况并非总是典型的，相对于典型情况存在许多变种，如果将其与典型情况一样，适用同一法律规定，必然会“削足适履”，导致不正义。法官的个性正是沟通一般正义和个别正义矛盾的桥梁，法官根据个案的具体情况，在法律没有明确规定时，行使自由裁置权，变通适用法律，以免因法律的规定与特殊情况不相宜而不公平地分配利益，力求每个案件都获得正当、合理地解决。
　　大陆法系的法官，处在成文法的文化氛围中，其自由裁量权对法律发展之促进，不如英美法系法官这是事实。但是，大陆法系的法官们运用自由裁量权对法律发展的推进作用仍不可低估。解决法律与社会生活相协调的问题不仅属于立法者之职责，法官亦有许多事情要做。因为，立法机关过多地修改法律会损害法律的价值，因既得利益集团的阻挠，立法步骤缓慢而麻烦，加之立法者的素质低下，社会转型的不确定因素的增加，都完全有可能难以完全从根本上修改或废除法律，指望通过更新立法的内容获得司法公正也不现实。因而，在法律运作过程中适当允许法官的个性发挥，使法律保持一定的开放性和灵活性，这种做法很是值得探讨的，如果立法与执法形成了这种良性的互动，法官就可根据社会生活发展的需要，把经济、政治、哲学方面的要求及时补充到法律中去，法律由此被看作是由法官补充完成的未完成的作品，在机制上保障了法律的发展随时代与时俱进。
　　法官的个性与正义：“司法权与行政权独立，才会有自由的存在”。[4]司法权通过法院裁判权来体现。法院裁判权则是一种权威，即听审、裁判及决定的权威。[5]权威转化并不是否定个人或组织的魅力性权威，而是相对于法治，个人或组织的魅力性权威必须在法律之下。法院的权威裁判获得独立，是因为具有理性权威。在具体的案件中，究竟什么是认定某一具体案件的事实，究竟如何根据特定案件选择所适用的法律，在这一过程中不能不投入法官的主观因素甚至个人感情。[6]虽然社会和法律职业本身对法官的人格提出了高于一般人的道德要求，但是也有的法官会辜负人们对他在这一方面的期望。法官是掌握司法权的一个职业群体，而根据人们关于权力的认识，只要是存在权力的地方，就会有腐败产生，而且绝对的权力必然导致绝对的腐败，这是自古不易的道理。如果法官手中的司法权可以不受任何约束，必然走向腐败。 “法官的人格是正义的最后一道屏障。”换言之，如果法官也被腐化，不能够主持正义了，那么这个社会也没有什么正义可言了。
　　司法腐败说到底是司法主观性的泛滥。如何保证适当的司法主观性呢?首先是法官内心的道德约束。这要靠提高法官的素质来实现。在西方国家，任何人要想步入法官这一行业，都必须接受很高的学历教育。对于掌握权力者而言，仅仅靠他的内心约束还是远远不够的，因为内心约束在本质上是一种道德约束，而道德并不总是能够发挥其抑制不良诱惑的威力。我们虽然在感情上对法官的人格寄予了神话般的希望，但是法官却并不因此而成为圣人，法官和任何普通公民一样，有着自己作为普通人的欲望和需求。既然如此，那么对法官的约束就不能仅仅通过其内心的约束，而是还必须通过来自法官外部的约束，这就是程序的约束。我国古代的法官中的绝大部分虽然来自于在科举考试中获胜的知识分子，但是仍然不能避免司法官吏腐败现象的产生，尤其是到了封建社会的后期，腐败现象愈演愈烈，屡禁屡腐，就是因为没有建立起一套行之有效的程序制约机制。
　　程序制约是防止司法主观性泛滥的另一个重要因素。所谓程序制约，就是通过程序要件的满足，通过与程序的结果有切身利害关系的各方当事人的充分参与，形成对程序结果的制作者的外部约束，从而实现程序的公正。这种程序要件的满足，具体包括：第一，凡是利益受程序结果影响的人，应当有充分参与程序结果的形成过程的权利；第二，程序中相互对立的双方权利相同，义务对等，谁也不享有优于对方的诉讼地位；第三，制作程序结果的裁判者应当保持完全中立的立场，而不应当偏袒程序的任何一方；第四，法官的裁决必须产生于法庭审判活动全部结束之后，而不能在审判过程中对案件事实和适用法律问题所形成的理性认识的基础之上，而不是他在审判活动之外所产生的预断、偏见或传闻的基础之上；第六，法官的裁判必须以程序的各方参与者在程序中所提出的有效意见、主张和证据为依据，而不能将一方或多方参与者的观点和证据任意地加以排除；第七，裁判者应当实现完全的个人独立，只服从法律，不受任何来自与程序处理结果无关的机关、团体和个人的干涉；第八，除非有法定不应当公开的情形，程序应当完全公开，使当事人和社会公众充分了解程序结果的制作过程；第九，裁判者应当为其制定的程序结果进行充分的论证，也就是在裁判中详尽地说明判决的理由；等等。很显然，程序要件的满足要求程序的参与者通过平等地行使权利来实现对法官权力的监督与制约；它排除一切来自凌驾于程序之上的权力，也排除一切来自程序之外的干扰。
　　实现司法公开，实现对法官司法权力的制约，必须提高法官的素质及完善诉讼程序。只有当法官素质在整体上有了很大提高，而诉讼程序也有了长足进步的时候，才可以指望“公平如大水滚滚，正义如大河滔滔”的法治局面的出现。正义的防线将更加巩固。正如法社会学创始人爱尔维希说过一句名言：“法官的人格，是法律正义的最终保障。”

参考文献
[1] 参见[美]博西格诺.法律之门[M].邓子滨译.北京：华夏出版社.2002.
[2] [美]博西格诺.法律之门[M].邓子滨译.北京：华夏出版社.2002.
[3] 屈茂辉 佘佐鹏.论法官自由裁量权[J].南京大学法律评论.1998(秋季号).
[4] 尹志学.分权制衡与现代法治——孟德斯鸠三权分立学说的历史反思与现实启示[J].法律科学.1998.(4).
[5] 朱义坤.法律专业英语[M].暨南大学出版社.1996.P38.另参见贺日开.司法改革：从权力走向权威——兼谈对司法本质的认识[J].法律科学.1999.(4).
[6] 石文龙.论法官与良知[N].人民法院报.2002-10-31.