江西省南昌市人民政府办公厅


南昌市人民政府办公厅关于印发南昌市政务公开工作考核办法和南昌市政务公开工作督查暨问责办法的通知
洪府厅发[2008]92号


各县（区）人民政府，各开发区（新区）管委会，市政府各部门：

《南昌市政务公开工作考核办法》和《南昌市政务公开工作督查暨问责办法》已经2008年7月29日市政府第25次常务会审议通过，现印发给你们，请认真遵照执行。



二OO八年八月十一日




南昌市政务公开工作考核办法



第一条 为促进我市政务公开工作的深入开展,全面、客观、公正地评价各部门、单位政务公开工作开展情况，根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步推行政务公开的意见》（中办发[2005]12号）、《中华人民共和国政府信息公开条例》和《江西省政务公开工作考核办法》（赣府厅字[2008]74号）等有关规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条 本办法适用于全市各级人民政府及其部门和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。

第三条 政务公开工作考核坚持客观公正、民主公开、注重实效的原则。

第四条 政务公开工作考核实行分级负责、下管一级的制度。市推行政务公开工作领导小组办公室负责全市政务公开工作考核的组织、协调，制定考核方案。从市政府办公厅、市监察局、市法制办、市行政服务中心、市信息化办、市信息中心等有关单位抽调人员组成考核小组，具体负责对县区政府和市政府各部门政务公开工作的考核。

第五条 政务公开工作考核的目标是：保障公民、法人和其他组织依法获取政务公开信息，提高行政机关工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政务公开对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。

第六条 政务公开工作考核主要包括以下内容：

（一）政务公开组织领导情况。主要考核政务公开组织运作、制度建设、责任落实以及检查监督、考核评议所属部门、单位开展政务公开工作的基本情况。

（二）政务公开的时间。主要考核是否规定了政务公开的时间，做到了经常性工作定期公开、阶段性工作逐段公开、临时性工作随时公开。

（三）政务公开的重点内容。主要考核落实《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步推行政务公开的意见》、《中华人民共和国政府信息公开条例》以及省、市规定公开的基本内容。重点考核机构设置、领导分工、职责权限、联系方式、投诉反馈等基本信息的公开情况；重大决策、规划、规范性文件等与社会公众密切相关的重要事项的公开情况；行政许可的内容、依据、条件、程序、办理时限、收费标准、救济途径以及服务承诺的公开情况；各部门、单位《政府信息公开指南》和《政府信息公开目录》的编制、更新和公开的情况等。

（四）政务公开的主要形式。主要考核是否能够根据公开的类别和内容，选择网络、新闻媒介、行政服务中心、电子显示屏、触摸屏、公开栏、便民资料、政府公报、听证会、论证会、专家咨询会、征求意见座谈会等公开载体，采用多种形式进行公开，切实方便群众知情、办事。

（五）政务公开制度建设及落实情况。主要考核是否实行了首问负责制、服务承诺制、投诉处理和结果反馈制度，是否建立了政务公开监督检查、公开评议、分级考核和责任追究制度。

（六）政务公开信息化建设及落实情况。主要考核是否建立了政府及部门的网站、网页，并有政务公开的内容专页、专栏，是否及时更新内容，是否实施了电子政务和电子监察。

（七）行政服务中心（窗口）建设及落实情况。主要考核是否建立了行政服务中心（窗口），实行了“一站式”办公和“一条龙”服务，是否积极推进“两集中”、“三到位”，是否积极推进网上审批，扩大网上审批覆盖面，是否落实流程再造和绿色通道服务制度。

第七条 政务公开考核的标准是：组织机构健全，领导责任明确;公开范围全面、重点突出;公开内容齐全、明确具体;公开形式完备、实用有效;监督保障制度完善，激励制约机制健全;公开效果显著，群众评价满意;落实责任追究制度,群众投诉处理得当。

第八条 政务公开考核实行量化标准。考核结果分为优秀、良好、合格、不合格4个等次。各等次的分值标准依次为：

（一）优秀（90分以上）：认真贯彻执行政务公开各项规定，重点突出，措施有力，成效显著，群众满意。

（二）良好（75分—89分）：贯彻执行政务公开各项规定，工作有重点，措施比较得力，取得一定成效，群众比较满意。

（三）合格（60分—74分）：贯彻执行政务公开各项规定，能够抓住政务公开的重点，群众基本满意。

（四）不合格（60分以下）：未能贯彻执行政务公开的有关规定，公开没有抓住重点，流于形式，群众不满意。

第九条 政务公开考核采取平时检查与定期考核相结合、重点考核和全面考核相结合的方法。平时检查按工作需要进行，定期考核每两年组织一次。突出重点部门、单位的考核，有计划、有步骤地推进全面考核。

第十条 定期考核的基本程序是:

（一）市推行政务公开工作领导小组办公室下发考核通知；

（二）被考核单位进行自我总结,并形成书面材料；

（三）考核组采取实地考核、听取情况汇报、查阅相关档案资料、明察暗访、征求群众意见等形式对被考核单位进行考核；

（四）考核组综合平时检查与定期考核情况,提出考核意见,报市推行政务公开工作领导小组确定考核档次,经市政府审定后进行通报。

第十一条 建立政务公开工作奖惩制度，依据政务公开工作的考核结果实施奖惩。

（一）政务公开工作考核结果，作为评定当年度单位及其领导工作政绩、实施奖惩的重要依据。对政务公开年度考核中被评为优秀档次单位给予通报表彰；对被评为不合格等次的单位，取消当年度单位政绩考核和行政一把手评先评优资格，责令限期整改存在的问题，并在1个月内将整改情况报市推行政务公开工作领导小组办公室。

（二）对政务公开责任不落实且不限期整改的，故意隐瞒重要信息、责令限期公开仍拒不公开的，投诉处理不及时、酿成集体上访和群体性事件的，干扰政务公开工作、人为设置障碍抵制监督检查的，以及政务公开中其他违纪行为，由监察机关依照有关规定，视情节轻重追究被考核单位主要负责人及直接责任人的责任。

第十二条 各县（区）政府及其工作部门和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，可依照本办法制定政务公开工作考核实施细则，组织实施分管范围内的考核工作。

第十三条 本办法由市推行政务公开工作领导小组办公室负责解释。

第十四条 本办法自发布之日起施行。

附 件：南昌市政务公开考核评分标准




南昌市政务公开考核评分标准

一、组织领导。建立政务公开的组织领导机制，把政务公开工作摆上重要位置，责任明确，推行政务公开有计划、有步骤。指导和监督所属工作部门的政务公开工作有力、有效（计20分）。

1、设有领导小组和办公室，有专职工作人员负责，有必要的办公条件和经费保证（8分）。

2、政务公开职责、计划、方案等制度健全；编制政府信息公开指南、目录（3分）。

3、指导和监督政务公开工作，有力度，有成效（3分）。

4、建立政务公开考核制度并实施（3分）。

5、年末做好政务公开工作总结（3分）。

二、公开内容。坚持依法、全面、真实、及时、便民的原则。严格按照法律法规规定，对各类行政许可事项和公共服务事项，除涉及国家秘密、不宜对外公开的工作秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私之外，都如实公开。把人民群众普遍关心、涉及人民群众切身利益的问题作为公开的重点内容（计50分）

6、机构设置、管理权限、主要职责、行政许可的条件、依据、程序、结果、纪律及联系方式，监督、举报和投诉的途径、方法及处理情况（4分）。

7、发布的各类无密级政策文件的公开情况（4分）。

8、发展规划，财政预决算，重大项目审批和实施，涉及社会生产生活、与企业和群众利益密切相关的重大决策，突发公共事件的预报、发生和处置等情况。（4分）。

9、及时进行各类政府信息公开、更新和维护（4分）。

10、法律、法规及规章规定应当公开的其他政务信息（4分）。

11、设立必要的政务公开形式，把政务决策、政务管理和政务信息进行主动公开（4分）

12、行政服务中心（审批大厅）建设（8分）。

13、政务公开信息网建设（5分）。

14、充分利用政府网站、电视、报纸、广播等新闻媒体进行公开；积极探索创新公开的形式（5分）。

15、建立健全新闻发布制度并组织实施（5分）。

16、按时解答、处理群众咨询和提出的问题（3分）。

三、监督检查。加强监督、检查工作建立机制和责任追究制度，对违规行为进行追究。（计15分）

17、定期或不定期地检查政务公开制度规定落实情况（5分）。

18、建立政务公开责任追究制度（3分）

19、设立投诉电话并对外公开，有投诉记录簿和投诉信箱（3分）。

20、对投诉、举报及时受理、查处、整改并回复投诉、举报人（4分）。

四、公开效果。行政效率进一步提高，行政行为进一步规范，依法行政水平得到有效提高，机关作风明显好转。（计15分）

21、公开结果真实、可信、没有被群众投诉（5分）。

22、没有因政务不公开而引发群体性事件（3分）。

23、机关及其工作人员没有出现严重的行政过错（2分）。

24、群众满意度高（5分）。

南昌市政务公开工作督查暨问责办法

第一条 为进一步规范政务公开工作，优化政务环境，促进行政机关依法行政，保障人民群众的民主权利，建立廉洁、勤政、务实、高效、为民的服务型政府，根据《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》和《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步推进政务公开的意见》等有关规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条 本办法所称政务公开工作督查，是指对全市各级人民政府及其工作部门和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织政务公开工作进行的督促检查。

第三条 本办法所称政务公开工作问责，是指全市各级人民政府及其工作部门和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员在履行职责时,违反政务公开工作有关规定,造成不良影响或产生严重后果,依照本办法追究责任。

第四条 政务公开工作督查及问责，坚持实事求是、有错必究、惩处与教育相结合、追究责任与改进工作相结合、责任与处理相适应的原则。

第五条 市推行政务公开工作领导小组督查室负责全市政务公开工作督查。县（区）、乡（镇）政府和市、县（区）工作部门以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织应当明确一个内设机构承担本地、本部门政务公开督查工作。

第六条 政务公开工作督查的主要内容：

（一）对政务公开组织领导的督查。主要督促检查政务公开组织运作、制度建设、责任落实以及检查监督、考核评议所属部门、单位开展政务公开工作的基本情况。

（二）对政务公开期限的督查。主要督促检查是否规定了政务公开的期限，做到了经常性工作定期公开、阶段性工作逐段公开、临时性工作随时公开。

（三）对政务公开内容的督查。主要督促检查落实《政府信息公开条例》中规定公开的基本内容。重点督查机构设置、领导分工、职责权限、联系方式、投诉反馈等基本信息的公开情况；重大决策、规划、规范性文件等与社会公众密切相关的重要事项的公开情况；行政许可的内容、依据、条件、程序、办理时限、收费标准、救济途径以及服务承诺的公开情况；《政府信息公开指南》和《政府信息公开目录》的编制、更新和公开的情况；依照《中华人民共和国保守国家秘密法》及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的信息进行审查的情况等。

（四）对政务公开形式的督查。主要督促检查是否能够根据公开的类别、内容和实际情况，选择网络、新闻媒介、服务窗口、电子显示屏、触摸屏、公开栏、便民资料、政府公报、新闻发布会、听证会、论证会、专家咨询会、征求意见座谈会等公开载体，采用多种形式进行公开，切实方便群众知情、办事和参与。

（五）对政务公开制度建设及落实情况的督查。主要督促检查是否实行了首问负责制、服务承诺制、投诉处理和结果反馈制度等，是否建立了政务公开监督检查、公开评议、分级考核和责任追究制度。

（六）对政务公开信息化建设及落实情况的督查。主要督促检查是否建立了政府及部门的网站、网页，并保证政务公开专页、专栏内容及时更新，是否实现了电子政务和电子监察。

（七）对行政服务中心（窗口）建设情况的督查。主要督促检查是否建立了行政服务中心（窗口），实行了“一站式”办公和“一条龙”服务，是否积极推进“两集中”、“三到位”，是否实现了网上审批，扩大网上审批覆盖面，是否落实流程再造和绿色通道服务制度。

（八）对政务公开效果的督查。主要督促检查政务公开效果是否达到了方便群众，服务群众，加强与群众的沟通，群众基本满意的效果。

第七条 市推行政务公开工作领导小组督查室负责开展全市政务公开工作的日常督查，并根据实际情况，组织开展定期或不定期检查。每年进行一次全市性的政务公开工作检查，并通报情况。县（区）政府、市政府各部门每半年进行一次自查并通报情况，同时报市推进政务公开领导小组督查室。

政务公开工作督查可以邀请人大代表、政协委员、新闻媒体、社会各界人士参加巡查、评议，广泛听取各界意见和要求。要设立政务公开监督投诉电话和意见箱，受理群众投诉，并及时研究处理。

第八条 各级人民政府及其工作部门和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，违反政务公开工作有关规定，有下列情形之一的，追究其负责人和直接责任人的责任：

（一）不执行上级机关关于政务公开决定和要求的；

（二）政务公开流于形式，政务活动中搞“暗箱操作”，承诺不践诺的；

（三）不按国家有关规定编制公开本系统政务公开目录并上报备案的；

（四）不按本单位政务公开目录规定的内容、形式和范围公开政务信息的；

（五）公开的政务信息内容不真实，虚假公开的；

（六）不按照规定时间、期限公开政务信息或不及时更新政务信息的；

（七）未经审查批准擅自公开政务信息的；

（八）不及时受理答复群众有关政务公开方面咨询和举报投诉，对有关责任人包庇纵容,不向群众公开处理结果的；

（九）拒绝、干扰、阻扰政务公开督查机构的检查和监督，不落实监督检查决定、要求的；

（十）其他违反政务公开有关规定，且不按要求整改的。

第九条 工作人员违反政务公开有关规定，有下列行为之一的，追究有关责任人的责任：

（一）工作时间脱岗、漏岗，延误正常政务公开工作的；

（二）对符合条件、手续齐备的事项不予受理和批准的；

（三）不履行服务承诺的；

（四）擅自提出额外的办事条件和要求的；

（五）对手续不齐全的当事人不作具体说明，态度生、冷、硬、顶的；

（六）其他违反政务公开有关规定，且拒不改正的。

第十条 对违反政务公开有关规定的责任区分：

（一）未经主管领导审批做出违反政务公开工作有关规定的行为，由直接承办人承担全部责任；

（二）经主管领导审批或同意后做出违反政务公开工作有关规定的行为，由主管领导承担主要责任，直接承办人承担次要责任；

（三）经过领导班子集体讨论决定做出违反政务公开工作有关规定的行为，由主要领导承担主要责任，分管领导和直接承办人员承担次要责任。

第十一条 对违反政务公开有关规定的责任追究：

（一）情节轻微，影响较小的，对有关责任人给予诫勉谈话或批评教育，并限期改正；

（二）影响正常工作或者给群众造成损失的，对有关责任人给予通报批评，责令其作出书面检查，取消其当年评优、评先资格；

（三）情节严重，影响较大的，对部门或单位给予通报批评，责令限期整改，取消单位年度评优、评先资格；对领导给予通报批评，取消年度评优、评先资格，视情节给予相应的政纪处分；将直接责任人调离原工作岗位，并按规定给予行政处分。

（四）触犯刑律的，移送司法机关处理。

第十二条 对违反政务公开规定行为实施问责，由推行政务公开工作领导小组、行政监察机关、行为人所在单位责令改正并按照各自的职责和权限调查、处理或者提出处理建议。

第十三条 推行政务公开工作领导小组、行政监察机关、行为人所在单位做出追究决定前，应当全面、客观地调查取证，查清事实，认真听取有关责任人的陈述和申辩，并根据情节与后果，准确区分责任，作出相应处理，下达问责决定书。

被问责的部门、单位及个人对问责不服的，可根据有关规定申请复核。复核期间，问责决定不停止执行；复核中发现处理错误，应当及时纠正。

第十四条 实行政务公开工作问责反馈制度。被问责的部门、单位及个人，要及时纠正违反政务公开工作有关规定的行为，将整改情况及时以书面形式报告同级政务公开工作领导小组和作出处理的行政监察机关。

第十五条 本办法自发布之日起施行。





刍议经济法之“龙头法”
----与史际春 宋槿篱教授商榷


摘要：《财政法是经济法的龙头法》一文中史际春教授和宋槿篱教授从正反两方面论述了财政法的龙头地位。基本概念，相关法律部门关系的认识望文生义，先入为主等失误令人遗憾。合理界定“龙头”的内涵是厘定相关部门法关系的前提，反垄断法不直接具有宪政功能。理论上讲反垄断法是先导的，究竟谁是主导，无法价值判断。不能简单的认为，从着眼于市场角度，反垄断法与民商法无本质区别。
关键词：财政法；经济法；反垄断法；龙头法

Discussion on Economical "leading Law " ---- Questioned with Professor Shi Jichun and Song Jinli

Abstract: The paper of"Disscussion of the financial law is leading in economic law," wrote by Professor Shi Jichun and Professor Song Jinli discusses the pros and cons of the leading position of financial law. Basic concepts, understanding of the relationship related to the legal department look literally, preconceived something looks regrettable . Reasonable definition of the "leading" the content is important,if we want to determine the relationship between relevant law departments.anti-trust law does not have a constitutional function directly. though it is the lead on theory .Actually,who is leading, can not be judge by value. We can;t conclude that from the market, there is no essential difference between anti-trust law and the civil law.

Keywords: Financial Law;Economic Law; Antitrust Law; leading law

一、 问题的提起
《论财政法是经济法的“龙头法”》一文中，史际春教授和宋槿篱教授从正反两方面论述了财政法的龙头地位，反驳了一直以来,经济法学界反垄断法是“经济宪法”或经济法“龙头法”的说法。主要观点如下：第一，经济法是公私交融的法,而作为经济法的龙头法,应该能够统摄、引领政府和市场。第二，就应对危机、经济整体布局和统筹协调发展而言,倚赖自由的交易和竞争、反垄断都是无济于事的。因此,反垄断法对经济并不具有引领、主导作用,即使在市场经济发达国家也不是“经济宪法或者经济法的“龙头法”。第三，反垄断法与宪政并无多少联系。将反垄断法喻为“经济宪法”固无伤大雅,但用的频率多了,似乎就成为一个正式术语,会引起误解和混淆。第四，、财政法是经济法的“龙头法”。 在经济法的各项制度中,财政法对经济的调控和主导具有直接性,也最具刚性。在经济法的各项制度中,财政和财政法对经济的调控和主导是全面的、整体性的,其作用于经济的力度最大。财政法是经济法与宪政的衔接,其本身即具宪政暨“经济宪法”的性质。国家的收支要由人民决定,这就将财政决策上升到宪政层面,其执行层面和相应的各种制度则主要属于经济法范畴。［1］
在笔者看来，一些事实性的描述和基本观点的佐证并无不当。基本概念，相关法律部门关系的认识牵强附会，望文生义，先入为主，以偏概全，混淆价值论和认识论的失误令人遗憾。有必要重新梳理相关范畴的界定，厘清争议概念的关联，科学把握事物之间的逻辑线条。
二．若干概念及争点质疑
（一） 龙头的界定
该文开篇见义，龙头,所谓龙之头。龙头可以指代人也可指代物，龙头起引领、主导、指引、牵引等义,而且在位置上都是在先、在前的。作为经济法的“龙头法”,也如龙头一般,能够引领、主导经济法。［2］依《现代汉语大辞典》的解释，龙头有四种含义，1，自来水管的防水活门。2，自行车的把。3，比喻带头的起主导作用的事务。4，江湖上乘帮会的头领。［3］由此，龙头的含义在龙头法中首先是引领和主导，毋庸置疑。遗憾的，史教授和宋教授并未进一步区分两个含义，在机械的复制汉语词典的基础上，并进一步混同了引领，带头和主导的关系，尽管没有明示，字里行间的论述随处可见。引领，字面意思考察，首先是牵头，带领。主导，指代主要的并且引领事物向某方面的发展的矛盾主要方面。引领的主体和主导的主体可以竞合，也可以分离。引领的主体是否主导取决于在矛盾体中的地位和作用。比如赛艇项目，第一个划桨运动员是引领的，牵头的。而起主导作用的是他么，当然不是。再比如。一个犯罪团伙，每次发动行动的冲锋在的引领者，牵头者，一定是整个犯罪计划的主导，主犯，首犯么，答案也未必。这里面还涉及思想上的引导者，行动上的引导者，思想上的主导者，行动上的主导者等更加复杂的概念认知。
进一步区分引领和主导这两个概念，对于充分认识比喻描述下的经济法内部法律部门，经济法和其他法律部门的关系尤为重要。

(二)反垄断法在发达国家作为经济法的“龙头法”的历史性
作者花大量篇幅描述了市场经济的内在缺陷，西方大危机大萧条后，国家以财政法形式介入经济的例子，政府超越反垄断,通过货币、利率、税收、财政支出、规划和产业政策等手段对经济进行统筹协调，结论是就应对危机、经济整体布局和统筹协调发展而言,倚赖自由的交易和竞争、反垄断都是无济于事的。因此,反垄断法对经济并不具有引领、主导作用,即使在市场经济发达国家也不是“经济宪法”或者经济法的“龙头法”。［4］
笔者以为，该文先入为主，大量事实的罗列，对反垄断法和财政法等法的关系有意避让，尚未提供有说服力的抗辩反驳反垄断法的“龙头法”作用，仅仅是从正面论述了财政法对经济的重要价值，同时，如前文所述，没能进一步界分引领和主导。
（三）“经济宪法”的比喻和财政法经是经济法的龙头法
作者认为，反垄断法与宪政并无多少联系。而且,这种说法自有其政治和意识形态的背景。用“经济宪法”来借喻反垄断法的重要地位和作用,未尝不可。一方面反垄断法不具宪政功能;另一方面反垄断法对经济的法律调整并无引领和主导作用,其作用是基础性的,也即与民商法一道,分别立足于市场的自发性和政府规制,使市场机制能够正常发挥作用,维护良好的市场秩序和交易环境,因此它并不是“经济宪法”和经济法的“龙头法”。之所以给予反垄断法以“经济宪法”的美誉,这与美国作为资本主义和自由市场大本营的背景也是分不开的。［5］笔者认为，生搬硬套的结果是对概念比喻的曲解。反垄断法本来就不是宪政民主权利的保障书。强调经济宪法旨在说明民主，自由等宪政理念在经济领域的体现。况且，经济自由民主是政治自由民主的基础，政治民主的发育程度在不同制度下对经济民主自由的影响不同，从选举行为，到经济权利，社会权利的争取，没有政治民主是不和经济民主联系的，反垄断法不直接具有宪政功能。 作者进一步认为，“经济宪法”已成为公认的宪法学范畴,经济宪法学体系的基本框架正在形成。就宪法的性质而言,可以认为经济宪法是宪法中关于国家与经济、与市场关系的基本规范。在笔者看来，一方面象征意义意义上的“经济宪法”--反垄断法的价值反而更加深入人心，另一方面，借喻和真实宪法学称谓的雷同并不能说明什么，事物的差异取决于性质，不是称谓。关键是明确各种相同称谓的条件和切入视角。好比经济法一词,至今含义也是多元的。
在正面说明财政法是经济法的“龙头法”论点上，作者认为其一，如今扮演龙头角色的计划法律制度已经融入产业政策法，规划和产业政策的可行及落实程度与财政能在多大程度上给予支持是呈正相关的。财政核心是预算，预算的计划性与一国的规划和产业政策是一致的,是根据现实可能性对既定规划和产业政策的落实。预算的执行,就是财政对经济、社会直接作用。其二，财政支出在中国社会总支出中发挥主导作用。货币政策不能解决不同地方、不同产业的平衡协调发展问题,反垄断和各类经济监管只是消极地维护而非积极地利用市场机制,等等。其三，财政决策在我国上升到宪政层面，所以当以冠之龙头称谓。［6］
在笔者看来，为了进一步讨论上述观点，重塑民商法，市场监管法和宏观调控法，反垄断法和财政法的角色定位。从龙头的科学内涵出发，厘清两法的关联成为争议问题的切入。
市场规制法的基本功能和任务在于，对国家的市场规制活动进行规范和保障，保障国家对市场的规制，以实现国家的调节目标。作用方式是直接作用于竞争行为，排除障碍，让市场机制发挥作用。［7］宏观调控法综合运用计划，财政产业政策等引导，促进，调节社会经济结构，社会整体运行。与市场规制法不同，实践中宏观调控法的实施常常不和市场主体直接发生关系，通过指导，鼓励和强制的推行，社会主体有选择有条件的参与，自觉不自觉地影响经济全局。从制度实效的特点观之，是相对宏观的，社会间接参与下经济杠杆式的。民商法为每一个市场主体的充分竞争提供自由，解决不了市场自身自由竞争的顽疾---竞争过度和竞争活力不足。既然实质不公总是存在存在，人不可能总是理性的，过滥的竞争和竞争活力不足必然产生，才有了反不正当竞争法和反垄断法的介入。竞争法的存在根据和价值追求是市场化取向，立足于整体竞争效率之实现，为了解决当事人无法自己解决的社会公共利益问题，而非单个效率，单个利益冲突。财政法在东西方社会运作的历史说明，财政的作用空间常常是社会资本介入低效的领域，没有市场的领域。财政政策全面干预社会的时间点大多是战争经济等危机阶段。危机伴随着萧条，事实上危机后并不是没有反垄断政策的，两者常常是相伴而生的。只不过财政政策的覆盖之广，力度之大以及中国反垄断政策的架空或者没有直接发挥惩戒效能实施使得人们忽视了反垄断政策的存在。况且反垄断政策难以根本激发企业的创造力，需要民商法的配合，需要遵循经济规律的国家经济活动辅助。大危机，萧条过后，往往看得见的市场不再存在。大量行业没有活力，私人资本的进入预期渺茫，政府不得不投入财政解决市场乏力问题，同时发挥四两拨千金的效用，带动社会资本的活跃，以期经济复苏。从市场危机发生法律部门发生作用的先后看，理论上，国家干预经济在市场发生问题之后，危机发生反垄断法首先应当解决了市场的竞争活力不足，市场本身处在缺位的状态，既要国家政策也需要国家行动恢复市场信心，以财政职为保证的一系列社会政策得以出台。从这个意义上，反垄断法是先导的，置于谁是主导的，难以判断。主流哲学观点认为所谓的主导标准，本来就是不存在的，原因在于难以找到涉争问题的利益基点。事实上，因为反垄断法的先导作用和惩戒预防功能常常是以潜在形式存在的，而不以积极的方式，看得见的方式直接对社会关系财政化。相反，财政政策的确先于反垄断政策而发生的事例频频出现。西方社会危机时期财政法确实发挥了重要作用，中国社会财政法的作用更为突出。由此，不能把危机时期财政法的作用扩大到整个西方社会发展阶段的作用树立起主导地位，先导地位，也不能因为中国政府全面干预经济就认为财政法石龙头法。毕竟，中国社会不是金融社会，只是财政社会，这是此次金融危机没能重创中国的根源。况且反垄断法的长期缺位使得财政法的活跃是显而易见的何时，何领域，哪个环节开放市场，如果在早几年甚至几十年减少政府的财政作用中国经济是否更好，至今在经济学界仍有分歧。
此外，从部门法作用的领域看，反垄断法直接作用于竞争领域，解决预防垄断行为带来的竞争不足。财政法主要作用于非竞争领域，保证提供均等的公共产品和市场机制无法提供的社会服务，伴随着国有资本与民争利的减少，作为财政投资来源的国有企业，国有股份存在的依据将越来越彰显正当性，国有财政作用的范围将仅限于关系国民经济命脉和国家安全的领域，即使在这些领域，还存在哪些环节民营化的问题。他们的垄断行为同样受到反垄断法的规制。即使国家介入竞争领域，也是为了重拾市场信心，发挥国有资本的拉动效应，经济杠杆价值，目的重新激发市场活力的。从这一点出发，反垄断法和财政法既有相对独立的品行，也在功能，运作机理上存在互补的一面。孰轻孰重，谁是主导，无法通过终极价值判定简单结论化。事实不能解读的差异实质，从不同视角出发，透析问题的本质才是科学的方法论。
一言以盖之，逻辑上看反垄断法先导。无论事实层面抑或理论层面，经济法中反垄断法还是财政法究竟谁是主导，无法判断。
三、关于经济法是什么
该文认为从洋务运动至今仍方兴未艾的现代化事业,国家以其有限的财力和组织力,不断汇聚精英、网罗人才和追随者,发展现代产业、事业,将现代化的元素逐渐扩展、累积于神洲各地方、社会各领域、各层面的一项伟业。因此,中国从未有过市民社会与政治国家、政府与市场的分野和对立,经济法与中国现当代经济社会发展的理念、过程和模式是天然吻合的。［8］社会主义现代化伟业的推进必然离不开党和政府的主导，据此认为中国从未有过市民社会与政治国家的分野和对立是站不住脚的。从商品社会的基本法民法考察，法治的根基并不在于法律本身, 而在于法律在市民社会中的实现, 如果离开了市民社会中人们自我组织、自我管理的模式的存在, 法治也就会丧失自身存在的合理性基础。民法的实现方式虽多, 但基本上都依赖于社会的自组织力量, 或许民法实现的司法途径中包含了很强的国家因素, 但如果没有一个良好的社会群体, 尤其是如果缺乏一个对于司法充满着信任的群体的话, 那么司法的存在对于法治或许可能是一种抑制的作用。［9］
一般的认为，民法是市民社会的权利典章，是基本法。那么，否认市民社会与政治国家的分野和对立既否认了市民社会在我国存在的事实，也就否认了民法的相对独立地位。况且，本来就是个事实问题，而非价值判断。首先，市民社会主要强调的是个体自由，个体自治，存在的根基在于平等，自主，诚信的社会法则和经济规律的恪守。企业并未排斥在外。计划经济条件下，中国是商品经济社会，社会资源配置统一纳入计划范畴，大量的行政法规，部门规章覆盖了从工商业到农业，促进了生产资料的社会主义改造，社会主义经济制度的完善。其次，计划经济时期，同样存在商品经济关系，存在价值规律的作用，商品经济关系在不同所有制企业，个体之间运作依据商品原则，等量劳动相交换原则。要充分理解这个问题还需要进一步区分商品关系和其他领域的关系。［10］由此，我们只是商品经济不发达，民法不发达，市民社会不发达而已，力量弱小不足以形成强大的对峙。改革开放以后，市民社会力量不断强大，已经重塑着新的利益格局。
从中央与地方关系考察。城市化，商业化工业化的法律特色，影响着中国国大一统形势下的联邦行为主义权力模式。中央看似强大，实则无力。政治经济社会发展的极不平衡和二元矛盾的困境造就了中央地方关系，城市和农村关系的尴尬，越是到基层，尤其是农村地区，实则是统而不治理的。伴随着中央权力的局部结构性弱化，基层民主力量以相对独立的方式与国家力量在对抗中，妥协中，协商中前不断壮大，市民社会的厚度宽度，密度都得到了拓展。另一方面，社会建设全面推进的现实语境下，国家送法下乡，执法下乡，平等的公共服务的制度供给逐渐强化，不公正的城乡待遇日渐消除。城乡良性互动逐渐形成，市民社会与政治国家的张力始终为维持进展于缓和的平衡点而努力。目前，中国市民社会和政治国家是适当分离的。那么,中国从未有过市民社会与政治国家、政府与市场的分野和对立没有事实依据。
作者进一步认为,仅着眼于市场机制、维护市场的正常运行,还不是真正的经济法,就此而言,反垄断法与民商法并无本质区别。在笔者看来，经济法作用的对象从主体角度是市场主体和国家，从实体层面是宏观经济主体。逻辑起点和终极目标必然是市场机制、维护市场的正常运行。现实的情况是，国家常常浑浊政府和市场的界限，依宏观调控之名行微观干预之实，比如逆市场规律补贴，干预单个物价，越干预越糟糕等等。在诸多市场领域，非市场化环节制造大量人为矛盾，要么与民争利，要么难以抗争既得利益群体，自始基于一种基本假设：国家管比市场主体自治好。效率优先，兼顾公平，保护竞争等价值层面反垄断法与民法是一样的。不同之处在于反垄断法强调总体效率，民商法以每一个个体自我价值最大化实现为目标。为个体的利益最大化提供民主和自由，只是无法解决市场整体的效率，超出意思自治范围内的不效率，甚至损效率而减损或可能减损第三人社会乃至国家利益时反垄断法才介入。所以，民法和反垄断法都是作用于市场的，前者旨在激发每一个社会主体的活力，以对创造成果的充分保障为尊重。后者旨在保证社会整体竞争效率，实现资源的合理配置，践行消费者主权为己任。另一方面，西方国家的反垄断法的产生较好的诠释了市场的真正失灵，中国的反垄断法自始走向了反自己的谬论。反垄断法既授权政府干预经济，有约束职责范围，还与大量的行政垄断斗争。如果说反垄断法最终为了市场机制作用的良性发挥，财政法同样作为国家干预之法，又何尝不是呢？那么，不能简单的说，从着眼于从市场角度，反垄断法与民商法无本质区别。
四，结论
综上所述，本文就争议问题得如下结论：
其一，科学界定‘龙头'的概念内涵，准确把握两法关系。
其二，强调经济宪法旨在说明民主，自由等宪政理念在经济领域的体现。反垄断法不直接具有宪政功能。
其三，理论上讲反垄断法是先导的，无论事实层面还是理论层面，经济法中反垄断法还是财政法究竟谁是主导，无法价值判断。
其四，中国市民社会和政治国家是适当分离的。不能简单的认为，从着眼于从市场角度，反垄断法与民商法无本质区别。
参考文献：
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