评清末新律
--从立法主旨析其成败

（清华大学法学院 胡颖廉 北京 100084）


摘 要：清末修律，是先进的地主阶级知识分子希冀在不从根本上触动帝制，仁德和祖教纲常等中华文化传统的思想指导下，表面上为收回领事裁判权，实质为维持清廷的苟延残喘，从而“折冲樽俎，模范列强”。他们把法律变革本身等同与制定西方化的各种法典，造就了中学为体，西学为用的中西法文化特殊混合体，而没有将其本土化。清末修律的失败也就成了不变的结局。
关键词：清末新律 沈家本 仁 礼
清末修律，无论如何评价，都不失为中国近代法律变迁中的最重要一页1。它奠定了中国近代法制的基础，基本上完成了中国古代法制向近现代法制的转型；同时，亦是外来法律资源本土化的过程2。可以说，清末修律是继春秋战国时期的法制大变革以来中国法制史上的又一次重大革新3。然而，时过境迁。两千年前的思想大变革把传统中国引向繁荣，而二十一世纪初的这次改良没有挽救清王朝覆灭的命运，这一迥然相异的结局值得我们深思。
一、背景和起因
建立在封建制经济基础之上的清王朝，到乾隆后期，特别是嘉庆以来，更加腐朽4。政治的黑暗，加之大官僚、大地主大肆兼并土地，致使劳动人民日益破产，阶级矛盾十分尖锐。而正当清王朝的统治日益衰落、动摇的时候，西方资本主义却有了迅速发展。“资本主义如果不经常扩大其统治范围，如果不开发新的地方并把非资本主义的古老国家卷入世界经济旋涡之中，它就不能存在与发展5”。一八四○年的鸦片战争，由于清朝统治集团的昏愦和推行妥协、退让的政策，致使战争失败，从此，中国由独立自主的封建社会一步步沦为半殖民地半封建社会。
鸦片战争后，随着中国社会经济、阶级关系的变化，作为社会上层建筑的法律也必然要发生变化。尽管清朝统治者在一个时期坚持“祖宗之法”不可改，但在人民革命力量的不断打击和帝国主义的胁迫下，特别是到一九○○年义和团运动和八国联军侵入中国之后，清朝统治者再也无法照旧统治下去了。光绪二十八年（一九○二年），清政府在与各国修订商约时，英、日、美、葡四国表示如清政府改良司法现状，“皆臻完善”，可以放弃领事裁判权。帝国主义的虚假诺言，刺激了清政府修律的积极性，力图“参酌各国法律”，修订现行律条，“务期中外通行”，“与各国无大悬绝”。“为了适应帝国主义侵华的需要，镇压中国人民，反映官僚买办阶级的要求，调整新的社会关系6”；同时也为了粉饰“预备立宪”，企图利用资产阶级的法律形式，来掩盖其专制统治的实质，欺骗人民，抵制和破坏革命，清王朝不得不对其原有的法律作了一系列较大的修改。
与此同时，法学理论界也作好了准备。西学东渐以来7，西方法律文化的流播，使中国传统法制的残暴、野蛮暴露于光天化日之下8，一些早期的改良派人士和其后而起的地主阶级开明知识分子，纷纷投身于对旧有法律以及旧律所赖以存在的价值基础的猛烈抨击之中。渐渐地，越来越多的知识分子开始对传统法制的合理性产生了怀疑，传统律典所依据的法律价值观也开始动摇了。十九世纪七十年代，清政府开始向国外派遣留学生，其中的不少人对西方法律进行了研究，回国后翻译西方法律书籍，宣传西方法律；甲午年以后，国内留学人数日益增加，许多留学生学习西方的政治法律9，这些措施，都促进了中国法律的近代化步伐10。时代的必要性和现实的可能性，便成了清末修律最为直接的背景。
二、修律主持人
大概在许多人心目中，沈家本简直就是清末法律改革的化身11。这位造诣宏深的大学问家和处于古今绝续之交的务实派法律改革家的整个后半生命运是与清末修律溶为一体的12。可以说，离开清末修律，便无从全面了解和正确分析沈家本；同样，离开沈家本，我们也难以把握清末新律。那么首先让我们考察这位“使肩负沉重历史包袱的古老中国的传统法制的桎梏中挣扎出来，并为其创造了一个现代化法制的宏远架构13”的清末修律大臣。
沈家本出身于科举正途，在清政府刑部供职三十余年，对大清律例以及历代的刑狱档案都谙熟于胸。在海禁已开、西学东渐的时代里，他的法学视野又并非囿于中国传统律学，还曾精研欧美和日本等国的法典及其最新学说14，受西方自由、平等、博爱等资产阶级人道主义和人权理论影响颇深，并力主“采撷精华”以“稍有补于当世”15。身处复杂的社会背景和政治氛围，置身于“日处阽危，忧患近切”的清末时局，沈家本不得不把中国法律与民族命运联系在一起。半个世纪爱国思想的积淀，以及亲身受到外国侵略者的凌辱16，使他亟希望通过修律而有助于匡时救国17。然而，清廷虽然给予了沈家本修律大臣的职位，却没有给他自由宽松的修律环境。光绪二十七年（一九○一年）十二月，清廷在西安发布了“变法”上谕，表面上宣称是为了适应形势的变化，即所谓：“世有万古不变之常经，无一成不变之法治……穷变通久……”，但究其实际，无非是在内忧外患下为维持自身统治而不得不采取的权宜之计18。所谓“不易者三纲五常，昭然如日星之照世，而可变者令甲令乙，不妨如琴瑟之弦”。这就在事实上以不可违抗的命令限定了清末改法修律活动的范围。沈家本所面对的，正是这种十分困难的局面：一方面要遵旨修律；另一方面又要遵旨不得触动旧律的根本。作为一名典型的封建士大夫和清王朝位列朝班的重臣，他对于这个方针自不能有任何的违背。为此沈氏一方面释明“法律之损益，随手时运之递迁……推诸穷通久变之理，实今昔之不宜相袭也19”。另一方面又要“不戾乎我国世代相沿之礼教、民情20”。在这新旧混杂，充满矛盾和多元的思想指导下，清末新律的主旨也就水到渠成了。
三、指导思想
“仁”的再发现。
这一历史事实要追溯到西学东渐之初。当国人对旧有法律及其赖以存在的价值基础展开批判时，最先捡起的武器不是西方先进的自由、平等、民主之类新学说，而是古老儒学中的“仁学”思想21。梁启超概括当时思想界和文化界的情形时曾说：“盖当时之人，决不承认欧美人能制造能测量能驾驶能操练之外，更有其他学问，而在译出西书中求之，亦确无他种学问可见22”。可以想见，在西学东渐尚欠深入，旧思想、旧文化仍占居统治地位的时候，任何新思想、新制度的引入必须经过从自身的文化传统中发掘素材。于是，“仁”这一古老命题便被赋予了批判旧制、启蒙国人的艰巨重任，成了诊治自大与好古的一剂良药23。
沈家本的“仁政”思想，其主流依然是传统的儒家学说，比如仁慈、仁厚、仁爱、宽仁等。光绪三十一年（一九○五年）三月二十四日，沈家本、伍廷芳联名奏上《删除律例内重法折》，其中指出：“臣等窃维治国之道，以仁政为先。自来议刑法者，亦莫不谓裁之以义而推之以仁，然则刑法之当改重为轻，固今日仁政之要务，而即修订之宗旨也24。”他们还借西人之口批评中国旧律的“不仁”：“综而论之，中重而西轻者为多，盖西国从前刑法较中国尤为残酷，近百数十年，经律学家几经讨论，逐渐改而从轻，政治日臻完美，故中国之重法，西人每訾为不仁……夫西国首重法权……方今改定商约，英、美、日、葡四国，均允中国修订法律，首先收回治外法权，实变法自强之枢纽……25”正是这种试图通过变革传统法律来带动中国社会的全面近代化达到外勤远略，内平近忧和收回领事裁判权的目标，并在短期内革除中国法律数千年积弊的主观愿望，改变了沈家本对中国传统法律的执著，在思想不甚成熟的情况下，将西方民主主义人权法律观和传统中国的“仁政”合为一体，这便是他的“新古相通”论和“古源新流”说26。
要说“仁”和“仁政”，孔、孟当然是最有权威的了，不过《论语》中的“仁”的涵义十分广泛，难以笼统地加以概括。我们能得到的大抵是爱和同情心这两个基点27，严复在翻译《孟德斯鸠法意》（现通称为《论法的精神》）时，曾以“仁”作为批判的标准来比较中西法制：“今夫狱未定而加入以刑，天下至不仁之政也……论者其勿言复刑讯，而言其所以行此无刑讯者，仁者用心，政如是尔28。”晚清维新志士谭嗣同对“仁”的阐发最为透彻，最为系统，最为全面，在他的力作《仁学》一书中，谭嗣同以满腔的热情批判了中国传统的政治、法律制度以及维系这种制度的纲常名教，用民主、自由等新的价值观念，阐述了仁的唯一宗旨：平等！沈家本则力图寻找出中西法律所共有的精神，于传统中寻出“新理”。在他看来，中国传统法律所提倡的仁义教化与西方法治中所体现的民主人权，其宗旨是大体相仿的，西方的“法治”绝不同与春秋战国时期法家所提倡的类似于专制的“法治”，所谓“申朝之学，以刻核为宗旨，恃威相劫，实专制之尤。”而“泰西之学，以保护人民治安为宗旨，从有自由之便利29。”于是，西方的民主与人权观念在中国找到了落脚点，而这一中西折衷主义形成的基础，仍是儒家法律思想。他说：“夫吾国旧学自成法系，精微之处，仁至义尽，新学要旨，已在包涵之内，乌可并髦等视，不复研求？新学往往从旧学推演而出，事变愈多，法理愈密。然大要总不外情、理二字。无论旧学、新学，不能舍情理而别为法也30。”主张新学要旨包涵在旧学之内：情理二字，是新旧法学的共同核心。沈家本所主张的把新旧中西法学揉合一起的兼收并蓄、博才众长之说，正是“所贵融会而贯通之，保守经常，革除弊俗，旧不俱废，新亦当参，但期推行尽利，正未可持门户之见也。”在这里，不持门户之见，虽然具有积极因素，但是以孔儒的“情理”之学来统帅新旧法学的合二而一论，多少是值得商榷的31。从某种意义上说，沈家本将“仁政”和君权合而为一，“尊王”，“忠君”，赞成立宪，但并不从根本上否定皇权32。新律中的一些变革之处，虽在体例上与西法相近，然精神无不本于旧制古训和“仁德”思想33。然这种以传统法律中的精华比附西方法学法制，从而间接寻求到西方法学及法制传入的历史依据，在根本上维护“君权”，是沈家本变革法律，研讨法律的最大特点，其中固有推古改制之嫌，这种颇为牵强的比附固然减轻了传统的阻力，但传统的精华却难免被淹没于西学之中，得不到真正的更新，变革于是也难免流于形式。西方的部门法律体系建立了，新的法律机构成立了，但人们的法律观念依旧，法学依然衰微。
“礼”与法。
中国社会重礼轻法的传统由来已久，法律自草创时便与人伦道德相联系34。秦始王为政，最遭人痛恨的便是其立法“繁于秋荼而密于凝脂”；汉儒董仲舒“罢黜百家，独尊儒术”以来，“春秋决狱”之风日盛，“隆礼轻法”之势日行，历朝正史中所载，无不强调法律为弼教的手段，且是“不得已而用之”的治国下策。这一思想在清代发展到了极至：1901年初的“变法”上谕中称：“不易者三纲五常，昭然如日星照世，而可变者令甲令乙，不妨如琴瑟之改弦。”此即为修订法律设下了不可逾越的雷池35。国人的轻法意识和统治者对“法治”的排斥，是沈家本在法制改革中遇到的最为直接的障碍。于是，他从概念下手，对法律观念加以改造，他认为，中西法文化的差异在于中国人对法的理解有失于狭隘和偏颇。国人历来视“法”为以恶制恶的工具，法即为刑。因此，若没有礼教的指导及道德的约束，重法就难免滥刑。这种对法的狭小视野导致了人们对法的畏惧抑或不屑。而在西方，情况就大不一样了，西人的法不仅仅是“刑”：说者谓西方“法”字，于中文有“理”、“礼”、“法”、“制”之异译，不专指刑法一端36。这就肯定了西文“法”可译为中文之“礼”、“理”、“法”、“制”等。西方法律观念的输入，打破了行“法治”必须“重刑罚”的传统格局，将法治引向文明。 爱国主义思想的激荡和经世实学的务实精神37，使沈氏坚实地从中国国情出发并引进西方法律，提出了一个著名的制律原则：即确定了“折衷各国大同之良规，兼采近世最新学说，而仍不戾乎我国历世相沿之礼教民情38”的修律方针，这便是在不动摇名教纲常的前提下，主张东西互补。他指出：“我法之不善者当去之，当去不去，是之为悖；彼法之善者当取之，当取不取，是之谓愚39。”如果继续墨守成规，泥古而不化，那么，“以一中国而与环球之国抗，其伏绌之数不待智者而知之矣40。”只有通过修律，改变中国固有的传统法系，才能“与各国无大悬绝。”沈家本通过对已掌握的中外法律材料进行比较研究，试图从中找到最适合中国君主政体又能为外国所承认的法律条文，但是，沈家本毕竟体察到了西学新说与名教纲常之间的矛盾，而当它们发生冲突时，他坚持选择了后者，把不与礼教相抵触作为吸收外来先进文化的前提41。总括以上，沈家本对于晚清统治集团确定的修律宗旨不仅领悟，而且作了主动详尽的发挥，并贯穿在他主持的整个修律实践之中42。
“《大清新刑律》之编纂，民间诸方面各有批评。或因其内改革弊制之端绪而表赞成，或谓系破坏礼教之先声而唱反对……43”这便是发生在清末修律中著名的“礼法之争”。所谓唱反对论者，前有张文襄（之洞），后有劳乃宣，又有刘廷琛。而争论的焦点，则在于如何处理新律中某些涉及伦常的问题。沈家本划分了礼与法的界限，使法律首次挣脱了伦理道德的束缚，从附庸的地位解放出来，将有关道德风俗范畴的条款析出，不再入刑律，以示礼法的不同性质，从而改变了“出礼而入刑”的传统制度与观念。“礼教派”对此坚决反对，在他们看来，沈家本运用“会通中外”的立法方法，虽然把“世界通行之法制”，“后出最精确之法理”，从繁杂的中外法律材料中撮出来，并植入中国法律的躯体，使中国法律在规范、制度的层面上具备了近代化的形态，但是沈氏没有彻底改造中国传统社会的法制方案，对未被制定成法律条文却支配着中国社会本身的“活法”也没有给予足够的关注，特别是在制订新刑律时，沈家本“其立论在离法律与道德教化而二之，视法律为全无关于道德教化44。”这一做法显系矫枉过正之举45。然依笔者之所见，沈家本在移植西方法律时，对中西社会状况和法律文化之差异并非视而不见46，在悉心中外法律之后，他认为：“考欧美之规制，款目繁多，于中国之情形，未能尽合47。”尤其是在国内教育未能普及，审判人才缺乏，警察、之规程，监狱之建制尚未完善之际，聚行西法不合进递之理，必然会引起社会震动，产生推进新法的莫大阻力。有鉴于此，沈家本主张仿行西方当以大陆法系为主，特别是要以日本为榜样48。日本自明治维新以来，仿行西法“卒至民风不变，国势日盛，今且为亚东之强国矣。”日本仿行西法的同时，又多有变通，以适应本国国情。而中日两国文化同出一源，在明治维新之前，国情民情又极为相似，因此效仿日本的法律可以避免中西社会文化差异所带来的阻力。在制定民律时，沈家本说：“各省地大物博，习尚不同，使非人情风俗悉周知，恐民商各法，见诸实行必有窒碍，与其成书，之后多所推求，易若削简之初，如意慎重49。”正是清廷“以民情风俗”为念的谕旨和沈氏“风土人情”的观念使“礼教”在清末修律中得以维系。在法律移植问题上，如何实现外来法与本国法的结合，使新法既具有先进性又兼顾社会稳定，既体现世界性又反映民族特色，这是一个值得探索的课题。
正如前文所论述的，清季的中国并非一块未开发的处女地，而是拥有自己数千年法律传统的文明古国，不难想象，大量外来文明法律的植入，必然会对中国固有法律产生一定的冲击，其碰撞的结果至少有两种可能：一种是外来的战胜了固有的，即所谓的“全盘西化”，或者是基本西化；另一种是双方不分胜负，势均力敌，这就是所谓的“中西融合”或“中西参半”，融合的程度有所不同，可能是中多西少，也可能是西多中少。沈家本基于时势发展的需要，大力引进西方法律和法学，其根本目的乃在于参考借鉴，取精用宏，而决不是不问中国实际情况，照抄照搬西法，甚至盲目崇洋，否定中国固有的法学50。所谓“不深究夫中律之本源，而考其得失，而遽以西法杂糅之，正如枘凿之不相入51”，这不仅取决于清廷“中学为体，西学为用”的一贯主张，更是沈氏作为一名封建士大夫的个人思想倾向的必然反映，“仁”还是“礼”，都没有将清末修律引上西方化轨道。
四、结语
按照历史法学派的观点，一个民族的法律乃是该民族历史发展的产物，不同民族则有不同的法律传统，泰东泰西可大别为两大不同类型的法律文化传统52。清末修律，即是希冀在不从根本上触动帝制，仁德和祖教纲常等中华文化传统的思想指导下，表面上为收回领事裁判权，实质为维持清廷的苟延残喘，从而“折冲樽俎，模范列强”，把法律变革本身等同与制定西方化的各种法典，造就了中学为体，西学为用的中西法文化特殊混合体，而没有将其本土化。尽管沈家本抓住了变革的关键所在，却找不到变革的出路，只想硬闯一条道路来。他曾叹惜戊戌变法“欲速而不达”，但不变亦变的局势也将他逼上了此路。前师之车，后世之鉴，在当代法制现代化的进程中，我们是否也应不去追随，抑或少去追随那些与西方貌合神离的东西呢？这值得我们深思！
“穷则变，变则通，通则久”。“变”与“不变”，实质是一个民族本性问题，尤其是民族政治传统问题，政治专制不变，任何怪圈都跳不出去，国破而家亡，也就成了百年不变之局。


1 张铭新，《〈大清新刑律〉的重心与沈家本的倾向——写在沈家本诞生一百五十周年》，《法学评论》1991年第1期
2 郭成伟，郭瑞卿，《中国法律近代化的路径》，《金陵法律评论》2001·秋季卷
3 春秋战国时代社会空前动荡，引起思想界的空前活跃，各种学术流派竞相表现自己，号称“百家争鸣”。所谓“百家”，不过为泛指而已，影响大者有法、儒、道、墨等家，在他们改造社会的理论中，法律思想都是其不可或缺的重要内容。
4 嘉庆年间，指公元一七九○——一八二○年
5《列宁全集》第一卷，第545页
6 范明章，雷晟生编著，《中国近代法制史》，第30页，陕西人民出版社
7 清季，东西列强的坚船利炮不仅向固闭的中国输入了先进的西洋物质文明，也输入了宗教、哲学、法律以及其他各种各样的科学文化知识，史学上称之为“西学东渐”。
8 苏亦正，《明清律典与条例》，第303页，中国政法大学出版社
9 此外，清廷还聘请外国法学家担任法律学堂的主讲和参与立法的顾问。同时大量组织翻译资本主义国家的法典法规，先后译成法、德、俄、意、美、日、芬兰等国刑法；德国民法；日、德、美等国诉讼法，共三十余种。（参见张晋藩，《清朝法制史概论》，《清史研究》，2002年第3期）
10 法史学界一般公认的外国法律输入中国的渠道主要还包括以下几种：外国商人来华经商；传教士的渗入；驻外公使对清廷的影响和在华领事裁判权的客观作用。
11 当然如何评价沈家本其人，学界历来是存有争议的。众所周知，早在沈氏主持修律期间就曾遭到不少非议，这种非议一直持续到三四十年代，以致当时有所谓“反沈派”之称（蔡枢衡，《中国法律之批判》，正中书局1937年版）；令人奇怪的是，八十年代中期特别是九十年代以后，贬声渐渺而褒声则几有震耳欲聋之势，尤其是在1990年秋，适逢沈氏诞辰150周年之际，中外法律史学者荟萃杭州，对沈氏“推动我国法律近现代化”所做的贡献给予了极高的评价（参见《博通古今学贯中西的法学家》，陕西人民出版社1992年版）。在此，笔者认为，评价沈家本应建立于清末法律改革本身之上，过分夸大一个人的功绩和伟大之处是不足取的。
12 张铭新，《〈大清新刑律〉的重心与沈家本的倾向——写在沈家本诞生一百五十周年》，《法学评论》1991年第1期
13 黄辞嘉，《沈家本——我国法制现代化之父》，《博通古今学贯中西的法学家》，第32页，陕西人民出版社1992年版
14 张生，《从沈家本到孙中山——中国法律的现代化改革》，《中国社会科学院研究生院学报》（京）2002年第1期
15《寄?文存》
16 指1900年八国联军攻入北京城后沈家本无端遭到拘押
17 饶鑫贤，《中国法律史论稿》，第391页，法律出版社
18 如慈禧说：“将一切现行律例，按照通商交涉情形，参酌各国法律妥为拟议，务期中外通行，有裨治理。”（《清史稿·刑法志》）。如此修律完全不顾中国的社会状况，不是以继承改造中国旧有法律为出发点，无异于把法律的变革等同于法律制度的西方化。
19《清末筹备立宪档案史料》（下），第858页
20《奏刑律分则草案告成由》
青海省人大常委会


海西蒙古族藏族自治州社会治安综合治理条例
青海省人大常委会


（1995年4月25日青海省海西蒙古族藏族自治州第九届人民代表大会第六次会议通过 1995年7月29日青海省第八届人民代表大会常务委员会第十九次会议批准 1995年10月1日起施行）

目 录

第一章 总 则
第二章 组织机构与职责
第三章 部门、单位及公民责任
第四章 社会保障
第五章 奖励与处罚
第六章 附 则

第一章 总 则
第一条 为了加强社会治安综合治理，根据全国人民代表大会常务委员会《关于加强社会治安综合治理的决定》和有关法律、法规，结合本州实际，制定本条例。
第二条 社会治安综合治理是全社会的共同任务，必须动员和组织全社会的力量，运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等多种手段，进行综合治理。
第三条 社会治安综合治理的主要任务：
（一）打击各种危害社会的违法犯罪活动，依法严惩严重危害社会治安和经济建设的犯罪分子；
（二）严密管理制度，加强治安防范，堵塞违法犯罪活动的漏洞；
（三）加强对公民特别是青少年的思想政治工作，进行爱国主义教育和法制教育，提高文化、道德素质，增强法制观念；

（四）鼓励公民自觉维护社会秩序，同违法犯罪行为作斗争；
（五）调解民间纠纷，缓解社会矛盾，消除不安定因素；
（六）教育、挽救和改造违法犯罪人员，妥善安置刑满释放和解除劳教的人员，减少重新违法犯罪。
第四条 社会治安综合治理的主要目标：重大恶性案件和多发性案件得到有效控制，社会丑恶现象减少，治安秩序良好，社会稳定，群众有安全感。
第五条 社会治安综合治理必须坚持打击和防范并举、治标和治本兼顾、重在治本的方针，实行谁主管谁负责、专门机关工作与群众路线相结合及属地管理原则。
第六条 社会治安综合治理工作由州、县（市）、行政区人民政府统一组织实施，各部门、各单位齐抓共管、积极参与。
人民法院、人民检察院和公安、司法行政等部门，应当在社会治安综合治理中发挥骨干作用。
第七条 凡在本州行政区域内的机关、团体、驻军部队、企业事业单位、村（居、牧）民委员会及其它组织和公民必须遵守本条例。

第二章 组织机构与职责
第八条 州、县（市）、行政区设立社会治安综合治理委员会，委员会下设办公室，并根据实际需要，配备相应的专职工作人员。
乡（镇）、街道设立社会治安综合治理委员会。由一名副职领导专门负责社会治安综合治理工作。
村（居、牧）民委员会必须有一名主任或者副主任分管社会治安综合治理工作。
机关、团体和企事业单位，百人以上者，凡未设立保卫机构的，必须设立社会治安综合治理委员会，并配备专职工作人员；设有保卫机构的，可与综合治理机构合署办公，两块牌子，一个机构；不足百人又未设立保卫机构的，必须指定专门人员负责社会治安综合治理工作。
本州各级社会治安综合治理委员会，是组织、协调、指导本地区、部门社会治安综合治理工作的常设机构。
社会治安综合治理委员会办公室和专职、兼职人员，负责办理社会治安综合治理的日常事务。
第九条 各级社会治安综合治理委员会的职责：
（一）贯彻执行社会治安综合治理的方针、政策和法律、法规、规章；
（二）研究制定和组织落实社会治安综合治理措施，并接受所在地区和上级主管部门综合治理领导机构的指导、协调、监督；
（三）监督、检查社会治安综合治理目标管理责任制的落实，推进一票否决权制度的实施；
（四）总结推广社会治安综合治理工作的经验，决定表彰、批评事项，或者向有关主管部门、单位提出奖惩建议；
（五）办理社会治安综合治理的其他事宜。
机关、团体和企业事业单位社会治安综合治理机构的主要职责与各级社会治安综合治理委员会的职责相同。
第十条 社会治安综合治理责任区，按行政区域、部门、单位建立，实行领导负责制。
各地区、各机关、团体、企业事业单位的正职领导人，为本地区、本机关、团体和企业事业单位的社会治安综合治理工作的首要责任人，分管领导为主管责任人。
第十一条 社会治安综合治理实行目标管理责任制。
各地区、各部门、各单位应当从实际出发，制定社会治安综合治理工作目标，并层层签订社会治安综合治理责任书，落实目标责任制。
第十二条 州、县（市）、行政区人大常委会对社会治安综合治理工作应当经常进行检查、监督，听取同级人民政府、人民法院、人民检察院的工作汇报，组织人大代表检查社会治安综合治理工作的开展和落实情况，促进社会治安综合治理工作深入开展。

第三章 部门、单位及公民责任
第十三条 各部门、各单位在社会治安综合治理中各负其责，密切配合，共同维护社会治安和社会稳定。
第十四条 人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关和人民武装警察部队，在社会治安综合治理中的主要职责是：
（一）依法严厉打击严重刑事犯罪和严重经济犯罪活动，及时查处各种危害社会治安的违法犯罪活动，妥善处置各种突发事件；
（二）公安、检察、审判机关对公民控告、检举或者扭送的犯罪人员，都应当接受，及时依法处理，并保护控告、检举、扭送人员的安全；
（三）做好治安防范工作，制定、落实各项治安管理措施，加强对旅店、废品收购站等行业的管理，并检查、指导各单位内部的安全保卫和群防群治工作。格尔木、德令哈两市建立巡警队。其它县政府、行政区驻地也要坚持上街巡逻执勤；
（四）搞好对流动人口的管理和服务工作，坚持谁主管谁负责，谁用工谁负责，谁留宿谁负责的原则，建立暂住证登记和劳务用工管理制度，保护流动人口的合法权益，防范、打击其中的违法犯罪分子；
（五）结合办案注意发现治安隐患，提出司法、检察建议，督促有关单位建立健全规章制度，完善防范机制；
（六）开展法制宣传教育；
（七）做好劳改、劳教检察工作，提高劳动改造和劳动教养质量；
（八）做好对管制、剥夺政治权利、缓刑、保外就医、假释人员的监督、改造、考察工作。做好对刑满释放、解除劳教人员的回访、帮教工作；
（九）做好违法犯罪未成年人的教育、感化、挽救工作；
（十）协助有关部门疏导、调处各种民间纠纷，防止各类矛盾激化；
（十一）人民武装警察部队在社会治安综合治理中执法职责的履行，应依据武警部队有关规定，在当地公安机关的统一领导和指挥下实施。
第十五条 各级文化部门应当充分发挥文化馆、文化站的作用，组织开展各种形式的法制宣传教育活动；加强文化市场管理，制止和取缔具有反动、色情、淫秽、暴力、凶杀、封建迷信内容的有害读物的制作、销售；会同有关部门，加强对文化娱乐场所的管理，取缔各种违法犯罪活动
。
第十六条 广播、电视、新闻、出版部门应当积极宣传社会治安综合治理的先进典型；组织制作、播放健康有益的影视节目，进行社会主义思想道德和法制宣传教育；制止反动、色情、淫秽、封建迷信等音像制品的制作和播放。
第十七条 各级教育部门和各级各类学校应当加强对教职员工和学生的思想品德教育和法制宣传教育，重视校风校纪建设，开展学校、社会、家庭三结合教育，预防和减少学生违法犯罪。
第十八条 民政部门应当加强基层政权和群众自治组织的建设，指导村规民约的制订和执行；做好救灾救济、社会福利、优抚安置工作和流浪乞讨等人员的收容遣送工作；及时调处乡（镇）之间、县（市）之间边界纠纷；配合组织好军、警、民共建精神文明单位。
第十九条 劳动人事部门应当做好待业人员的就业培训、指导和服务工作，帮助失业人员、刑满释放、解除劳教人员就业。
第二十条 医药卫生部门应当加强医药市场和医疗秩序的管理，查禁有毒有害食品、假冒伪劣药品和医疗器械，取缔非法行医；管好麻醉药品、精神药品、毒性药品和放射性药品，配合有关部门共同做好禁止吸食毒品和对吸食毒品人员的监测治疗和康复以及毒品的鉴定工作。
第二十一条 工商行政管理、税务、物价和技术监督部门按照各自的职责，负责对工商企业、商品市场的监督管理，保护生产者、经营者和消费者的合法权益，维护正常的市场秩序，协助公安、司法机关查处违法犯罪活动。
个体劳动者协会应当加强对个体劳动者的职业道德和法制教育，增强遵纪守法意识。
第二十二条 城建规划、土地管理部门应当将公共场所、开发区、城镇居民住宅区的安全防范设施和公安、司法机关派出机构以及消防、交通警察等部门的基础设施建设纳入城市建设规划，并负责监督和实施。会同有关部门调解土地纠纷，查处违法案件。
第二十三条 交通运输部门应当加强对铁路、公路、车站、机场的治安管理，维护站、车秩序，协助公安、司法机关打击抢劫、盗窃货运物资和旅客财物等违法犯罪活动。搞好护路联防，维护交通安全。
第二十四条 公安、矿管、农牧等部门，应当加强对采金采矿人员的管理。
采金采矿人员必须办理批准手续，在指定范围内依法开采，不得携带枪支、弹药等武器进入矿区，不得猎捕国家禁猎的野生动物，不得破坏草原、森林和其它植被，不得危害国家，集体财产和公民人身财产安全。
第二十五条 工会、共青团、妇联等群众团体，应当加强对职工、青少年、妇女的宣传、教育工作，开展各种健康有益的活动，鼓励他们发扬见义勇为精神，积极同各种违法犯罪行为作斗争，并协助治安保卫及综合治理部门，建立健全群防群治网络，维护好本地区、本部门的社会治安
秩序。
第二十六条 民族宗教管理部门应当依法加强对宗教事务工作的管理。凡外地来我州进行宗教活动的，须经当地宗教管理部门同意并报州民族宗教管理部门按有关规定审批；对冒充宗教人员进行诈骗犯罪活动的，一经发现除没收非法所得外，视情节轻重，分别给予处理，构成犯罪的，

由司法机关依法追究刑事责任。
第二十七条 驻本州的人民解放军和人民武装部门应组织部队、民兵积极参与社会治安综合治理，搞好军、警、民联防工作。
第二十八条 村（居、牧）民委员会在社会治安综合治理中的主要职责：
（一）组织制定村规民约（居民公约），实行依法治村、民主管理；
（二）对居民、村民、牧民进行社会主义法制教育、社会公德教育和防盗、防火、防治安灾害事故教育，落实安全管理责任制度；
（三）建立健全群众性治安保卫组织和人民调解组织，加强治安防范，调解民间纠纷；
（四）协助公安、司法机关查处违法犯罪案件和治安灾害事故；
（五）协助公安、司法机关做好对管制、剥夺政治权利、缓刑以及保外就医、假释等人员的监督、改造、考察工作；
（六）配合有关单位做好对刑满释放、解除劳教人员的帮教安置工作；
（七）关心青少年身心健康，配合单位、家庭、学校做好对失足青少年的教育挽救工作。
第二十九条 农村牧区可以结合本地实际开展农（牧）户联防、民兵值勤等治安联防活动。
第三十条 家庭应当教育家庭成员遵纪守法，尊老爱幼，搞好邻里关系，配合社会、单位、学校加强对家庭成员尤其是青少年子女的教育。监护人应当履行对无行为能力或者限制行为能力的家庭成员的教育和监护责任。
第三十一条 群防群治组织必须严格依法办事，接受主管部门和社会的监督。
第三十二条 公民应当自觉维护社会治安秩序，发现违法犯罪行为坚决制止和举报，并向司法机关如实作证或者提供线索，不得纵容、包庇、窝藏违法犯罪分子。公民对正在实施犯罪或者犯罪后即时被发觉的、通缉在案的、越狱逃跑的、正在被追捕的人犯，有权扭送和举报公安、司法
机关依法查处。
第三十三条 各级社会治安综合治理机构所需经费，由各级人民政府列入财政预算。
单位内部的社会治安综合治理经费，由本单位列支。
社会群防群治工作所需经费，经州人民政府批准，坚持自愿、受益、适度和资金定向使用的原则，可以适当集资。

第四章 社会保障
第三十四条 为维护社会治安，保护国家、集体财产和人民生命财产安全而牺牲的，依照《革命烈士褒扬条例》规定，逐级报请省人民政府批准授予烈士称号，并根据有关规定，对其家属给予抚恤；不够烈士条件的，比照因公死亡对待，并一次性发给抚恤金。
对见义勇为事迹突出的公民，按照《全国人民代表大会常务委员会关于加强社会治安综合治理的决定》给予表彰奖励，可以授予相应的荣誉称号。
第三十五条 国家工作人员和企业事业单位的职工同违法犯罪分子作斗争误工的，视同出勤；致伤致残的，由其所在单位按工伤对待。
公民同违法犯罪分子作斗争致伤致残的，其医疗、生活补助费，由致其伤残的行为人或监护人承担，行为人确实无力承担的，由行为人所在单位承担；行为人没有单位的，由当地民政部门参照国家有关参战致残民兵、民工的规定办理。
公民同违法犯罪分子作斗争致伤的，医疗单位必须及时诊治；医疗单位不及时诊治，造成严重后果的，有关部门应当追究医疗单位负责人和直接责任人的责任。
第三十六条 各级人民政府和企业事业单位，对同违法犯罪行为作斗争受到表彰奖励的城镇待业青年、农村牧区青年，在就业、参军等方面，应当予以优先照顾。
第三十七条 各部门、各单位应当支持和保护群众见义勇为的积极性。对打击报复见义勇为人员的违法行为，由有关部门给予处理，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十八条 州、县（市）、行政区设立见义勇为奖励基金，用于奖励同违法犯罪分子作斗争的公民。

第五章 奖励与处罚
第三十九条 各级综合治理委员会应当把社会治安综合治理的责任与单位和个人的政治荣誉、经济利益挂钩。各县、市、行政区对本地区的社会治安综合治理工作每半年检查评比一次，全州的社会治安综合治理工作每年检查评比一次。
第四十条 符合下列条件之一的单位或者个人，经各级社会治安综合治理委员会推荐，报请各级人民政府和有关部门批准，给予表彰、奖励：
（一）落实社会治安综合治理目标管理责任制成绩显著的；
（二）调解民间纠纷，避免矛盾激化有突出功绩的；
（三）检举、揭发犯罪行为或者同违法犯罪分子作坚决斗争，对维护社会秩序和公共安全有突出贡献的；
（四）在治安防范、安置帮教和法制教育等工作中，做出显著成绩的；
（五）为社会治安综合治理献计献策，经有关主管部门采纳实施后，取得显著社会效益的；
（六）单位主管负责人和治安责任人尽职尽责，在社会治安综合治理中做出优异成绩的；
（七）保护、抢救国家、集体财产和人民生命财产有功的；
（八）协助公安、司法机关侦破特大、重大案件的；
（九）在社会治安综合治理工作中有其他突出贡献的。
第四十一条 经地方社会治安综合治理委员会考核，没有达到规定的社会治安综合治理目标或者有下列情形之一的地区、单位，由县级以上地方社会治安综合治理委员会给予通报批评，并可以建议主管部门给予首要责任人，主管责任人和直接责任人适当的行政处分，直至追究法律责任
：
（一）不按本条例建立社会治安综合治理机构的，或者本地区、本单位治安秩序严重混乱的；
（二）对内部矛盾和纠纷不及时化解，处置不力，造成严重后果，危害社会治安的；
（三）存在重大治安隐患，经有关部门或者社会治安综合治理委员会提出警告、司法建议、检察建议、整改建议，拒不整改或者整改不力的；
（四）社会治安综合治理措施不落实，发生刑事案件或者治安灾害事故，致使国家利益和人民生命财产遭受重大损失而不认真查处和改进工作的；
（五）疏于防范和管理，连续发生案件，又不积极采取措施改进的。
违反前款规定的地区或者单位在治安面貌未改变之前不得评选为文明、先进单位，其首要责任人，主管责任人，不得评选先进、模范，不得晋职晋级。
第四十二条 对于不认真履行本条例规定责任的部门和单位，当地社会治安综合治理委员会有权督促其履行，并给予通报批评；如果仍不履行的，可以向其上级主管部门或者行政监察机关提出处分建议。接到建议的机关必须在三个月内将调查、处理情况，送达提出建议的社会治安综合
治理委员会。
第四十三条 对治安积极分子、证人和检举揭发违法犯罪活动的公民进行打击报复的，由其所在单位或者上级主管部门给予必要的行政处分，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第四十四条 弄虚作假骗取荣誉的，由其所在单位或者上级主管部门给予通报批评，并由当地县级以上地方社会治安综合治理委员会建议批准机关撤销其荣誉称号。
第四十五条 违反本条例的按本条例有关规定处理，违反《治安管理处罚条例》的，由公安机关给予处罚；违反有关法律、法规，由有关部门依法处理；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第六章 附 则
第四十六条 本条例具体应用问题由自治州人民政府负责解释。
第四十七条 本条例自1995年10月1日起施行。



1995年7月29日