青岛市市政工程设施管理办法（2010修正）
山东省青岛市人大常委会
青岛市市政工程设施管理办法
（1990年7月20日青岛市第十届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过1990年8月30日山东省第七届人民代表大会常务委员会第十七次会议批准1990年9月1日青岛市人民代表大会常务委员会公告公布自1990年10月1日起施行
根据1994年10月12日山东省第八届人民代表大会常务委员会第十次会议批准的1994年9月24日青岛市第十一届人民代表大会常务委员会第十三次会议《关于修改〈青岛市环境噪声管理规定〉等十九件地方性法规适用范围的决定》第一次修正
根据1997年8月16日山东省第八届人民代表大会常务委员会第二十九次会议批准的1997年7月24日青岛市第十一届人民代表大会常务委员会第三十二次会议《关于修改〈青岛市环境噪声管理规定〉等十件地方性法规行政处罚条款的决定》第二次修正
根据2001年8月18日山东省第九届人民代表大会常务委员会第二十二次会议批准的2001年7月19日青岛市第十二届人民代表大会常务委员会第二十八次会议《关于修改〈青岛市古树名木保护管理办法〉等九件地方性法规部分条款的决定》第三次修正
根据2004年5月11日青岛市第十三届人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈青岛市单位内部治安保卫工作条例〉等十九件地方性法规的决定》第四次修正
根据2010年11月25日山东省第十一届人民代表大会常务委员会第二十次会议批准的2010年10月29日青岛市第十四届人民代表大会常务委员会第二十一次会议《关于修改部分地方性法规的决定》第五次修正）
第一章 总则
第一条 为加强市政工程设施管理，发挥市政工程设施效能，保障城市生产和人民生活的需要，根据法律、法规的有关规定，结合本市实际情况，制定本办法。
第二条 本办法适用于市南区、市北区、四方区、李沧区。
第三条 本办法所称市政工程设施是指：
（一）城市道路：车行道、人行道、台阶坡道、广场等；
（二）城市桥涵：桥梁（含立体交叉桥、人行天桥等）、过街地下通道、涵洞、隧道等；
（三）城市排水设施：雨水管道、污水管道、明沟、暗渠、泵站、污水处理设施等；
（四）城市防洪设施：河道、自然排水沟、河堤、护岸、沿海堤坝、排洪道等；
（五）城市道路照明设施：道路、桥涵、过街地下通道、隧道、不售票的公共绿地等处的照明设施；
（六）上列市政工程设施的附属设施。
第四条 市市政工程行政管理部门是市人民政府对全市市政工程设施实行统一监督管理的主管机关。
区市政工程行政管理部门按照规定的管理权限，负责市政工程设施的监督管理。
第五条 市政工程的建设单位须持市城市规划管理部门核发的建设工程规划许可证，向市政工程行政管理部门申领施工执照。
第六条 经批准建设的市政工程设施和专用道路、桥涵及管线，建设单位须在竣工验收后六个月内向市市政工程行政管理部门报送有关竣工资料。
市市政工程行政管理部门应建立完备的市政工程设施技术资料档案。
第七条 市政工程设施的建设和养护资金采取政府投资、受益者集资、贷款等多渠道筹集。
以集资、贷款建设的城市道路、桥梁、隧道等可收取通行费，用于偿还集资和贷款。
第八条 任何单位和个人都有依法使用市政工程设施的权利和保护市政工程设施的义务，并有权对违反本办法的行为进行检举和控告。
对维护市政工程设施做出显著成绩的单位和个人，由人民政府给予表彰或奖励。
第二章 道路、桥涵管理
第一节 一般规定
第九条 市政工程行政管理部门要加强对城市道路、桥涵的管理，保持其完好状态。
任何单位和个人均不得擅自占用或挖掘道路。
第十条 禁止下列行为：
（一）在道路上搭棚设亭、设置仓库、堆存物料、放置废品及从事生产、加工活动；
（二）在道路或桥涵上排放、流洒废水及其他污染物，拌合泥浆，打砸硬物，晾晒、冲洗、焚烧物品；
（三）变更或移动道路、桥涵的附属设施；
（四）占用桥涵；
（五）在桥梁上、隧道内停放机动车辆；
（六）在桥涵的保护范围内挖砂取土、种植农作物、搭建妨碍桥涵设施正常使用和养护维修的建筑物、构筑物。
第十一条 除经市人民政府批准的临时停车场外，不得在人行道上停放、行驶机动车辆。
第十二条 铁轮车、履带车、超重车在道路上行驶或通过桥涵时，须经市市政工程行政管理部门、市公安部门同意，并采取必要的保护措施，按公安部门指定的时间和路线行驶。
第十三条 依附于道路建设各种管线、杆线等设施的，应当经市政工程行政管理部门批准，方可建设。
第十四条 经批准占用、挖掘道路的单位，必须在现场的显著位置设立标志牌。
第十五条 经市城市规划管理部门批准废弃的道路、桥涵等市政工程设施，占用者需到市市政工程行政管理部门办理补偿手续。
第二节 占用道路管理
第十六条 在道路上设置城市公用设施的单位，应当到市市政工程行政管理部门办理占用道路手续。
第十七条 因工程建设确需临时占用道路，建设单位须到市政工程行政管理部门和公安部门申领占路执照，并向市政工程行政管理部门缴纳占路费。
临时占用道路的单位必须在占用期满前，将所占道路恢复原状，经市政工程行政管理部门验收合格后，缴销占路执照。
第十八条 禁止占用道路建设商业、服务网点。确需占用人行道设临时商业、服务业摊点的，须向市政工程行政管理部门提出申请，经市政工程行政管理部门、公安部门审查批准后，办理有关手续。
商业、服务业摊点经营者和经市人民政府批准占用道路设置的各类停车场、贸易市场的管理单位，须按规定向市政工程行政管理部门缴纳占路费。
第十九条 占用道路设置广告牌、宣传牌，必须按照统一规划，经市政工程行政管理部门和有关部门批准，并向市政工程行政管理部门缴纳占路费和掘路费。
第二十条 根据城市建设或者其他特殊需要，市政工程行政管理部门可以对临时占用道路的单位或者个人决定缩小占用面积、缩短占用时间或者停止占用，并根据具体情况退还部分占路费。
第三节 挖掘道路管理
第二十一条 掘路长度在一百米或面积在三百平方米以上的，建设单位应在每年十二月底前，向市市政工程行政管理部门申报下一年度的掘路计划。
第二十二条 新建、扩建、改建、翻修道路，市政工程行政管理部门应在开工前三个月发布公告。需在该路段埋设地下设施的，凡在公告规定的期限内，到市市政工程行政管理部门登记并办理有关手续的，减收百分之五十的掘路费。
新建、扩建、改建的道路交付使用后五年内、大修的道路竣工后三年内不得挖掘；因特殊情况需要挖掘的，须经市或区（市）人民政府批准。
市区前海风景旅游区范围内的主要道路，在每年六月一日到十月一日期间不得挖掘。
第二十三条 因工程建设挖掘道路，建设单位须到市政工程行政管理部门和公安部门申领掘路执照，并向市政工程行政管理部门缴纳掘路费后，方可开挖。
因紧急抢修地下管线挖掘道路的单位，须在开挖抢修的同时，向市政工程行政管理部门、公安部门报告，并在二十四小时内补办掘路执照，缴纳掘路费。
第二十四条 建设单位应在挖掘道路的施工现场设置安全防护设施及安全标志，严格按安全操作规程施工。
挖掘道路遇地下设施时，建设单位须采取保护措施，并及时报告市政工程行政管理部门或市城市规划管理部门处理，不得擅自移动、损坏。
第二十五条 地下设施安装完工，建设单位应当按照规定回填沟槽，经市政工程行政管理部门验收合格后，缴销掘路执照。
第二十六条 建设单位应在市政工程行政管理部门批准的期限内完成道路挖掘、地下设施安装、沟槽回填。
在批准期限内完不成的，建设单位应在期满前办理延期手续，并按实际占用道路面积和延期时间，缴纳占路费。确因地下设施情况不明导致工期延长的，免缴延期的占路费。
第四节 道路、桥涵养护维修管理
第二十七条 城市道路、桥涵由市政养护单位负责养护、维修。
专用道路、桥涵由产权单位负责养护维修。
第二十八条 市政养护单位和产权单位养护维修道路、桥涵时，必须按照有关养护维修的操作规程进行，达到无沉陷、无松散、无坑洼、平整坚实的质量要求。
道路上的各种检查井盖应完整无缺，与路面持平。
第二十九条 在道路两侧进行建筑工程施工的建设单位应在工程竣工时，按市政工程行政管理部门的要求，将相邻的人行道铺装硬化。
第三十条 市政养护单位应在挖掘道路的单位缴销掘路执照后的下列时间内修复路面：
（一）横向沟槽：主次干道的，五日以内；一般道路的，十日以内；
（二）纵向沟槽：主次干道的，十日以内；一般道路的，十五日以内；超过二百平方米的，每增加一百平方米，顺延一天。
第三十一条 对沉陷扭曲的沟沿石、台阶坡道及破损的人行道板和龟裂、坑洼的路面、桥面，应及时整修。
沉陷的路面，市政养护单位自发现或接到报告之日起五日内修复。冬季发生沉陷的沥青路面，要采取临时措施平垫，并在五月一日前修复。
第三章 排水设施管理
第三十二条 市政养护单位负责城市排水设施的养护、维修，保持其完好、畅通。
专用排水设施由产权单位负责养护、维修。
第三十三条 市区排水系统采用雨水、污水分流制，实行有组织排放。
城市排水设施实行有偿使用。
第三十四条 禁止下列行为：
（一）擅自将专用排水设施接入城市排水设施；
（二）雨水管道与污水管道混接；
（三）占压、掩埋、堵塞或损坏排水设施、标志；
（四）圈占排水设施用地；
（五）向雨水斗、检查井扫入垃圾和倾倒污水以及有毒、有害、易燃、易爆等危险物品。
第三十五条 沟、渠两侧各三米的范围内，不得占用。过去已经占用的，要逐步清除。
第三十六条 凡因工程建设影响原排水设施使用的，建设单位必须按市市政工程行政管理部门的要求处理，保持排水畅通。
第三十七条 雨水、污水设施需接入城市排水管网的，须经市市政工程行政管理部门批准。
排入城市排水设施的污水，应符合国家污水排放标准。含有固体、有毒、有害、易燃、易爆等物质的污水，排放单位须先自行处理，达到排入城市排水管道标准后，方可排入。对于超过排放标准而损坏城市排水管道者，应由排放单位赔偿经济损失。
第三十八条 城市排水设施损坏或堵塞、冒溢，负责市政养护维修的单位须在接到通知后的二日内疏通或抢修。
因使用不当造成排水设施损坏或者堵塞、冒溢的，由责任者承担维修费用。
第四章 防洪设施管理
第三十九条 市政工程养护单位必须经常检查、养护、维修防洪设施，保持其完好、通畅。
穿越单位用地的河道、排水沟等防洪设施的清疏，由所在单位负责。
第四十条 禁止向河道、排洪道内倾倒垃圾、废渣和其他可能造成淤塞、腐蚀及影响河道、排洪道疏浚的物质。
禁止在防洪设施及其两侧各五米的范围内开采砂石或进行其他妨碍排洪设施正常使用、养护维修的行为。
第四十一条 在河道、排洪道上架设桥梁、立杆架线、埋设管道，须持市城市规划管理部门核发的建设工程规划许可证，由市政工程行政管理部门批准，按国家规定的防洪标准设计、施工，并不得损坏防洪设施。
第五章 道路照明设施管理
第四十二条 城市路灯管理部门负责对道路照明设施进行监督和管理，保持其完好和正常、安全使用，并按时开启和关闭路灯。
第四十三条 禁止损毁道路照明设施的行为。不得任意攀登道路照明线杆、利用线杆拴挂物品；不得擅自在道路照明设施上拉接广播线、通讯线、室内照明线及安装其他电器设备；不得擅自移动道路照明设施。
因工程建设确需移动道路照明设施，须经路灯管理部门批准，并补偿由此造成的损失。
第四十四条 对不能正常使用的道路照明设施，路灯管理部门应在发现或接到报告后二日内检修。
道路照明设施出现倒杆、断线、短路等异常现象，路灯管理部门必须在发现或接到报告后立即检修。
第六章 法律责任
第四十五条 对违反本办法规定的单位和个人，市政工程行政管理部门可给予批评教育、责令停止违法行为、限期整改、恢复原状、赔偿损失的处理，对下列行为可并处罚款：
（一）未经批准占用，或虽经批准但超出批准范围、期限占用道路的，按占路费标准的二至五倍罚款；
（二）未经批准挖掘道路或擅自改变挖掘范围的，按掘路费标准的五倍罚款；
（三）有本办法第十条第二项行为，损坏路面的，每平方米罚款一百元；
（四）有本办法第十条第四、五、六项行为的，罚款一百元；
（五）擅自在人行道上停放、行驶机动车辆的，罚款二十元；
（六）占用、挖掘道路不按规定设置标志牌、安全防护设施或安全标志的，罚款一百元；
（七）有本办法第三十四条第一、二项行为的，罚款五百元至五千元；
（八）有本办法第三十四条第三、四项行为的，罚款一千元至五千元；
（九）向雨水斗、检查井扫入垃圾、倾倒污水的，罚款十元；倾倒有毒、有害、易燃、易爆等危险物品的，罚款五百元至一千元；
（十）违反本办法第四十条规定的，对个人罚款五元至十元，对单位罚款一千元至三千元；
（十一）擅自在道路照明设施上拉接广播线、通讯线、室内照明线或安装其他电器设备的，罚款五十元至一百元；
（十二）擅自变更、移动市政工程设施的，罚款二百元至一千元。
按前款（一）、（二）、（三）项处以罚款，最高不得超过二万元。
第四十六条 市政养护单位或责任单位违反本办法第三十条、第三十一条、第四十四条第一款规定的行为，由市政工程行政管理部门责令限期改正，给予警告。
第四十七条 对有第四十五条、第四十六条所列违反本办法有关规定行为的单位的主管领导或直接责任者，依法给予行政处分。
第四十八条 五千元以下的罚款，由区市政工程行政管理部门决定；超过五千元的罚款，由市市政工程行政管理部门决定。
对本办法第四十五条、第四十六条、第四十七条规定的行政处罚，市政工程行政管理部门可以委托其他符合法定条件的组织实施。
罚款上缴国库。
第四十九条 当事人对行政处罚决定不服的,可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。
逾期不申请复议或不起诉、又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第五十条 对破坏、盗窃市政工程设施，殴打市政管理人员，阻碍其执行任务，应给予治安管理处罚的，由公安机关依据《中华人民共和国治安管理处罚法》予以处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第五十一条 市政管理工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，视情节轻重给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第七章 附则
第五十二条 市政工程行政管理部门收取的占路费、掘路费及其他费用的使用办法由市人民政府制定。
市政工程设施的建设、养护和维修免缴占路费、掘路费。
第五十三条 崂山区、城阳区、黄岛区和各县级市的城区参照本办法执行。
第五十四条 本办法在具体应用中的问题由市市政工程行政管理部门负责解释。
第五十五条 本办法自１９９０年１０月１日起施行。
市人民政府１９６１年３月２２日发布的《青岛市市区道路管理暂行办法》和《青岛市下水道管理暂行办法》同时废止。本市过去其他有关市政工程设施管理的规定，凡与本办法相抵触的，以本办法为准。
试论当代中国宪政文化建设
高军
（江苏技术师范学院 江苏常州 213001）
[摘要]：有宪法未必有宪政，作为西方泊来品的宪政文化是宪政得以实现的深层次原因。文章在探讨西方宪政文化的主要内容及回顾百年中国立宪教训的基础上，对当代中国的宪政文化建设提出了具体的建议。
[关键词]：宪政 宪政文化
有宪法未必实现宪政，宪法仅是宪政的前提之一，是实现宪政的必要而非充分条件，如今在学术界已成为基本通识。从世界范围来看，当今不立宪的国家已几近于无，但实际上真正实行宪政的国家却仍然为数不多。回顾中国立宪史，自晚清政府颁布《钦定宪法大纲》以来，中国立宪已逾百年，然迄今宪政始终却未能在中华大地上实现。究其两者的原因，固有多端，然宪政文化之缺失乃为其深层次之原因。这里所谓的宪政文化，指的是人类在追求和创建宪政这一政治形式的政治历史实践中，形成的有关宪政的意识形态。具体而言，它包含了建立一系列的制度，培养人们对宪法发自内心的尊崇，以使宪法规范得以落实，保证宪法最高权威的实现。[1]因此，结合中国百年立宪的历程，探讨宪政的文化基础，对当代中国的宪政建设不无裨益。
一、宪政文化是西方的泊来品
宪政是西方文化传统所内生的一种现象，是西方社会、文化自然演进的结果。当代中国的宪政文化建设，必须追溯到西方文化的源头对西方文化作简要的巡礼，以探寻宪政文化的历史根源。
1、“性恶论”假说——制度建设的前提
西方“性恶论”来源于基督教的“原罪说”，即人类远祖亚当、夏娃犯下的原罪，认为人身上有其不可消解的罪恶，在完美的神性与不完美的人性之间，永存幽暗。[2]基于这种发自对人性中与生俱来的阴暗面和人类社会根深蒂固的黑暗势力的正视和警惕的幽暗意识，西方文化对人性持低调的态度。“谁认为绝对权力能纯洁人们的气质和纠正人性的劣根性,只要读一下当代或其他任何时代的历史,就会相信适得其反。” [3] “一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不变的一条经验”，“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。[4]休谟认为，“政治作家们已经确立了这样一条准则，那在设计政府制度和确定几种宪法的制约和控制时，应把每个人都视为无赖——在他的全部行动中，除了谋求一己的私利之外，别无其他目的。”[5]托马斯•杰弗逊说过：“信赖，在任何场所都是专制之父。自由的政府，不是以信赖，而是以猜疑为基础建立的。我们用制约性的宪法约束受托于权力的人们，这不是出自信赖，而是来自猜疑。……因此，在权力问题上，不是倾听对人的信赖，而是需要用宪法之锁加以约束，以防止其行为不端。”[6]在西方思想史上，这类论述府拾皆是已成通识。正是基于对人性的怀疑而产生的对拥有权力的政府的不信任感激发了有限政府以及通过具体的制度设计来限制政府权力的必要性，由此构筑了宪政理念的理论假定前提。
2、社会契约理论——政府产生及其权力正当性的来源
在西方政治法律思想史上，社会契约理论是源远流长影响深远的理论。古希腊智者学派的代表人物普罗泰戈拉、安提丰较早地提出了社会契约的思想。[7]古希腊的伊壁鸠鲁最早从理论上系统阐述了社会契约思想，“用社会契约观点来说明法律，认为公正是社会的、彼此约定的产物”。[8]而在西方文化之“灵”的犹太文化中，《圣经》就被视为犹太民族与上帝之间的一种契约。在中世纪早期，西方就形成了这样的观念：“统治者和被统治者之间的关系本质上是契约关系”，“尽管王权自身有着神圣起源，但特定君主取得王权的基础是他与人民的双方契约。”[9]中世纪国王和贵族之间关系是一种契约关系，而领主与农民之间的关系虽有较大的任意性和专断性，但它仍带有契约关系的特点。城市形成后，也按那个时代日尔曼人的习惯，以契约的形式确认城市的地位、权利以及城市内部关系和事务。许多城市和城镇是依靠一种庄严的集体誓约而建立起来的，这些誓约是由全体公民为捍卫曾公开向他们宣读的特许状而作出的。在某种意义上，特许状是一种社会契约；实际上，它是近代政府契约理论产生的主要历史渊源之一。[10] 近代资产阶级革命时期，格老秀斯完成了由古代契约论向近代契约论的最终转型，霍布斯、斯宾诺莎、洛克通过其社会契约论主张共同开创了西方的自由主义传统，此阶段的契约论在很大程度上去除了超验色彩，更具有工具性的特点，从中逻辑地推演出了宪法产生的必然性。1620年由一批移居北美的清教徒签订的“五月花公约”是其较早的实践，而美国独立宣言、美国宪法、法国《人权宣言》是其政治上的实践，宪法实质上成为社会契约的法律表现形式，它阐明了国家权力根源于人民以及国家权力的正当性问题，确立了个人对国家的主体地位，为近代宪政国家理念铺平了道路。
3、权力分立与制衡——政府权力行使的规则
在政治法律思想方面，西方文化一直有权力多元的传统。早在古希腊时期，柏拉图就提出了对后世影响深远的“混合政体”学说。亚里斯多德也把民主政体和寡头政体相混合的政体作为一种理想的政体，而且还第一次系统地提出了国家权力分立的观念，认为只有实行国家议事、行政和司法三种机能的分工，才能建立一个良好的政体。古罗马思想家波利比阿进一步发展了制约、均衡和分权理论，他使用的混合政体概念不仅包括希腊人所说的各种社会力量之间的混合与平衡，还包括国家权力体系不同组成部分和机构之间的制约与平衡，不仅指出了权力分立的思想，而且还提出了权力制衡的观念，认为任何一种权力都不能超越其他权力之上。古希腊混合政体政府在西赛罗的政治法律理论中得到继承和完善，西赛罗的混合政体的基础是和谐理论以及所有人的自由和平等，他比古希腊人更加强调不同政体因素之间的均衡。不仅如此，他还要求在国家权力和公民权利之间实现平衡，而这里所谓的平衡就是今天我们所讲的“牵制”。中世纪的托马斯•阿奎那也是主张混合政体理论的，并巧妙地运用《圣经》来论证混合政体的正当性。至近代资产阶级革命时期，分权政府取代了混合政体理论。洛克为现代分权理论奠定了基础，提出立法权、执法权及对外权分立的思想。孟德斯鸠主张权力不但应当分立，而且还应当相互牵制以达到某种平衡，提出立法、行政与司法三权分立理论，其分权思想已被历史证明有相当的真理性，被思想界推崇为权威的思想。康德从哲学上证明了三权分立的普适性以及三权之间的彼此协作、彼此从属的关系。黑格尔则创造了与政治国家相对应的市民社会理论，主张在分权的基础上不同权力之间形成牵制的关系，其中特别强调司法的独立地位，指出司法应独立于政治国家。美国建国之初的以杰斐逊为首的民主党人和以汉密尔顿为首的联邦党人都主张分权，并主张三权应当相互制约与平衡，防止一权独大，并将该理论运用于政治实践，结出以分权为基础的美国宪法之硕果。[11]
在政治实践方面，西方也同样一直有权力多元的传统。在政体上，古希腊时代的雅典在统治机构的设置方面，不但职能相对分立，而且还含有一定制衡因素。古罗马虽然建立了统一的帝国和中央集权的体制，但其社会却蕴涵了许多导致权力多元和制衡的潜在因素，这些因素后来在欧洲中世纪得以发展为权力制衡的实践。事实上，欧洲中世纪存在宗教与世俗、王权和教权的分立和对抗，没有强大的中央集权国家，法律也呈现出多元的状况：教会法庭倾向于适用教会法；行会法庭则适用商法；而城镇中的其他一些法官又倾向于寻求适宜的规则——首先是地方习惯或法规，其次是在大学法学者的帮助下用“欧洲普通法”来弥补空白。[12]在资产阶级革命期间，构成英国政治权力格局的阶级基础虽有所变化，但仍然是国王、新贵族和代表平民的资产阶级的三足鼎立局面。在此期间所形成的一系列宪法性文件和惯例仍然是多元政治权力之间斗争和妥协的直接产物。美国同样继承了英国以多元的利益集团为载体的政治权力多元与制衡的传统，宪法和宪政实践中确立了分权与制衡原则。
4、法律至上与法律信仰——法治原则得以生成的根源
在西方文化中， “法律的历史性与法律具有高于政治权威的至高性这一概念相联系”，[13]法律高于政治是西方一贯的传统。古希腊时期，苏格拉底倡导“服从法律是公民的最大义务”。亚里士多德认为“法律是正义之树上结出的果实”，亚里士多德和古罗马思想巨匠西塞罗都认为理性的和正义的法应该具有普遍约束力。甚至罗马皇帝狄奥多西在一封信中也指出：“如果君王自愿承受法律的拘束，这是与一个统治者的尊严相称的说法；因为甚至我们的权威都以法律的权威为依据。事实上，权力服从法律的支配，乃是政治管理上最重要的事情。”[14]这些思想因素对以后欧洲中世纪的传统产生了深刻的影响。托马斯•阿奎那认为立法者（皇帝）应当受自己制定的法律的约束，按照上帝的判断，一个君王不能不受法律的指导力量的约束，“应当自愿地、毫不勉强地满足法律的要求”。欧洲中世纪由于日尔曼法中古老的“王在法下”传统的影响，加上 “由于不能形成一个绝对的至高无上的人格化的权威，而是权威的多元格局，这就为‘法律至上’观念的生长提供了土壤和提前条件。” [15] “自12世纪起，所有西方国家，甚至在君主专制制度下，在某些重要的方面，法律高于政治这种思想一直并广泛讲述和经常得到承认。” [16]在英国，“在同专制王权的斗争中，普通法成为议会政党手中的强大武器，因为普通法在长期的历史发展中，形成了某种韧性，它的繁琐的和形式主义的技术，使得它能够顽强地抵制来自上级的进攻。自那时起，英国人便把普通法看作基本自由的保障，用它保护公民的权利、对抗专制权力的肆虐。”[17]
5、自然法思想——法律信仰的超验基础
马里旦认为，“真正的自然法观念是希腊和基督教思想的一种遗产。”[18]自然法思想将法律与正义联系在一起，将正义喻为法律的内在属性，所有的法律都要接受最高的、永恒的自然法的评判，不正义的法律不是法律。自然法为法律赋予了神圣性，是法律至上的理论基础，同时也为法律信仰奠定了超验的基础。在古希腊，智者学派即对自然法思想做了初步的表述，经过苏格拉底、柏拉图、亚里斯多德，到斯多葛学派则提出了完整的自然法理论。到古罗马，西塞罗继承并进一步发展了斯多葛学派的自然法思想，认为自然法是由上帝创造的，符合人的自然本性的，超越国家、民族和时代的永恒不变的法。中世纪经院哲学巨子托马斯•阿奎拉将自然法与神法予以融合，创造了他的永恒法、自然法、神法和人法的四种法的分类，并且在坚持自然法不变的前提下，承认自然法具有某种可变的思想，为现代自然法的复兴提供了重要的依据。到了近代资产阶级革命前夜，格老秀斯、斯宾诺莎、霍布斯、洛克、孟德斯鸠、卢梭等一批古典自然法思想家系统地论述了自然法与国家和法律的起源，为资产阶级革命提供了理论武器，而美国理性主义自然法学杰斐逊、潘恩、汉密尔顿，则进一步将人民主权、社会契约思想发展为系统的宪政思想。英国资产阶级革命、美国独立战争和美国宪法的诞生、法国大革命和法国《人权宣言》的诞生则是自然法思想在政治上的实践，其成果直接体现为宪法中的法治原则，其标志之一就是用法律控制国家权力。至十九世纪，由于法律实证主义的兴起，自然法思想曾一度处于沉寂的状态，但“二战”后又迅速地勃兴，产生了马里旦、菲尼斯、富勒、罗尔斯等一批有巨大影响的自然法学家，而且作为现代分析法学派的代表人物哈特也向自然法靠拢，提出了 “最低限度自然”的概念。
二、百年中国立宪史的反思
与西方宪政文化形成鲜明对照的是，在中国传统法律文化中是找不到保障人权、权力分立与制衡、法律信仰等这些内容的。相反，从总体上来看，中国传统法律文化呈现的是重刑、专制、法律工具主义等特征。[19] 晚清中国立宪完全是基于西方列强外来的压力，西方的宪法植入中国传统法律文化的土壤，结果证明，结出的只是一颗苦涩的果实。
近代中国，中华民族面临的严重生存危机使救亡图存成为知识分子的使命，伴随着民族危机的加深，从学习西方器物“师夷长技以制夷”的洋务运动到设议院、开国会的“戊戌维新”，当时先进的中国知识分子所想到的只能是从他们所认为的导致西方列强富强的诸因素的超市货架上取出自己所看中的东西，以期为我所用，实现富国强兵的目的。“救亡压倒启蒙”，使得人们没有足够的条件和从容的心态从本源意义上来体味宪政文化的内在价值，特别是日俄战争中“立宪的日本战胜不立宪的俄国”对中国知识分子产生了强烈的刺激，负笈东瀛学习法政以期实现立宪救国的目标成为其时有志青年的理想及时代追求。因此，对中国的败亡进行救赎的现实需求使得近代知识分子们不约而同地在宪法与宪政之间建立了必然的联系，借用近代中国“体用之争”中“体用”的概念，可以说“富强为体、宪政为用”是近代以来中国影响最大、最深远的一个宪政文化范式。在这里，宪政这个概念并不具有道德信念的诉求，也不具有任何价值的归属，它只是作为一种被人们寄予厚望的可能有用的物品而已，因此，它明显的带有工具性特质。这一范式的背后所隐藏的逻辑结论是:人们一旦发现宪政根本没有用，或者是不如当初想像的那样有用时，宪政的末日也就为时不远了。[20]事实上，20世纪上半叶中国的宪法变迁史已充分地证实了这一点。“20世纪上半叶中国的宪法变迁史简直不堪回首。它以‘君权宣言’开始，以破坏宪政的‘临时条款’结束，历时41年（1908-1949）。其间宪法性文件变动频繁。经立法机关（含宪法起草委员会）通过的各类宪法、临时宪法（约法）、宪法草案共15件，-----，其中胎死腹中的宪草5部，真真假假的宪法共10部，平均约4年出台一部宪法，不到3年一部宪法或宪法草案”，“在全国范围内生效的宪法（哪怕是形式上）一天也没有过”。[21]宪法在这里仅仅是因为在宪政政治的历史潮流滚滚不可阻挡的形势下，当政者为了缓和国内矛盾为做粉饰而使用的道具罢了。
新中国立宪的历程同样也可以证实“富强为体、宪政为用”范式影响的深远。在长期的革命战争年代，特别是在抗战后期反对国民党一党专制的斗争中，毛泽东提出要“废止国民党一党专政”，实行“新民主主义宪政”，并明确提出了建设“自由民主的中国”这一概念。但在新中国宪法颁布之后,毛泽东对宪政便不再提及。 之所以如此，乃是根源于他对宪政和宪法的认识。他在1940年发表的《新民主主义宪政》中指出：“宪政是什么?就是民主政治。”“世界上历来的宪政，不论是英国、法国、美国，或者是苏联，都是在革命成功有了民主事实之后，颁布一个根本大法，去承认它，这就是宪法”。在他看来，既然新中国已经建立并且业已宣布“一切权力属于人民”，民主就已经成为了事实，宪法也将之固定，因此无需再谈宪政了。因此，在建国后，宪政处于被冷落的处境，特别是由于十年“文化大革命”的影响，在很长的一段时期内，宪政政治一直遭到漠视和批判，被认为是资本主义的政治制度，是资产阶级虚伪的超阶级的民主的体现，法治这个概念也受到了批判，甚至连法制在很长的时间内都未受到重视，而是习惯于用政策和政府行为解决问题。在这种思维支配下，宪法本身即承载着政治期望和富强的寄托，因此，从建国后就形成了一个每当新领导人上台或政治、经济政策转轨即修改宪法的惯例，在这里宪法完全被赋予工具性价值。在这种思想的支配下，建国后，宪法修改频繁，作为国家根本大法的宪法一直处于不安定的状态。当前，中国正处在“依法治国，建设社会主义法治国家”的伟大历史进程中，宪政成为追求的目标，除了应进一步制定和完善宪法外，更为重要的是必须解决深层的有关宪政文化建设的问题。如果不唤起公民的宪政意识，不去改良中国传统公法文化中的非法治思想，实现宪政政治的理想仍会成为泡影。[22]
三、当代中国宪政文化建设的途径
当代中国，在经济高速发展取得巨大成就的同时，由于长期忽视了宪政文化建设，现实中，存在着诸如政治体制改革严重滞后、制度反腐机制远未建立、人民代表大会制度不能充分发挥作用等问题，至于反腐败形势日益严峻、公民的法律意识落后普遍缺乏守法的自觉性等现象则更是有目共睹，可以说，建设宪政国家任重而道远。历史已充分证实了“光有宪法，没有行宪的社会环境，没有护宪的法律机制，是不可能实现真正的宪政的”，[23]因此，宪政文化建设已成为摆在我们面前的一个迫切需要解决的重大课题。但是，必须认识到的是：宪政文化的构建是非常复杂的系统工程，决不是一朝一夕所能够完成的，从总体上看，它是基于整个社会发达的市场经济、民主政治、宪政意识互动的必然结果。
(一)发展市场经济，构建宪政文化的经济基础
宪政制度的经济基础是市场经济，没有市场经济的发展和繁荣就不可能有对宪政的需求以及宪政的发展。市场经济是市场在资源配置中起基础性作用的经济，其前提在于产权的明晰，它的特征是自由贸易、公平竞争，因此，从根本上来说，市场经济就是权利经济、规则经济、法治经济。市场经济天然地要求法治，在市场经济条件下，每个人都是理性的“经济人”，是自己利益的主人，都会理性地计算以实现自己利益的最大化，所以，市场经济要求生产经营者自主决策、自负责任，市场经济不迷信权威，它天然地排斥政府以及任何特权的干预。在市场经济发展的推动下，2004年我国修宪的两大亮点是将保障人权和保护私有财产权写入宪法，当前，物权法已通过，制定统一民法典的任务也早已经提上了国家立法的日程，可以说，市场经济的进一步深化与发展已成为我国宪政发展的强大推动力量。
(二)推动民主政治的发展，构建宪政文化的政治基础
宪政文化的基础是民主政治，构建宪政文化，必须大力推动民主政治建设的进程。首先，要坚持和完善人民代表大会制度。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是实现人民当家作主的最重要的途径，也是构建宪政文化的制度基础。因此，坚持和完善人民代表大会制度，切实发挥人大的监督作用，改变人大监督软弱无力的状况。其次，要改革和完善我国的选举制度。应当将竞争机制引入人大代表选举制度。竞争机制不仅仅包括已经实行的差额选举制度，更重要的是要建立鼓励候选人向全体选民展示其素质与参政议政能力，接受全体选民考评的竞选制度。另外，要扩大直接选举的范围。从某种意义上讲，直接选举层级的高低和范围的大小是民主程度高低的重要标志，间接选举只是一种初级的民主。所以，现代国家对议员或代表的选举大多采用直接选举原则，少数国家实行间接选举。当前，我国采取直接选举和间接选举并用的原则。多层次间接选举在我国的存在，有一定的合理性，但其弊端也显而易见，它一定程度上削弱了选民和代表的联系，淡化了选民对代表的监督，模糊了选民与代表间的责任关系。我国是社会主义国家，社会主义作为比资本主义更先进的制度，为了创造比资本主义更高的民主，就必须提高直接选举的层级，因此，进一步扩大直接选举的范围，已成为我国民主政治的必然要求。
(三)培养公民的宪政意识，构建宪政文化的思想基础
宪政意识就是尊重宪法、维护宪法及坚决实施宪法的信念、风气和习惯，其核心在于宪法的至上性和权威性得到尊重。培养公民的宪法意识不能毕其功于一役，是一个任重道远，难以解决但又必须解决的问题。
首先，培养公民的宪政意识、保证宪法的至上性和权威性的关键在于宪法有效的实施，即宪法确实“有用”而不是一纸空文，只有这样，才能使公民真正地从内心里去服从并信仰宪法。确保宪法“有用”则关键又在于宪法的司法化。[24]事实上，宪法基本权利条款的直接效力已成为世界性的一项宪法惯例。[25]例如，《加拿大宪法》第二十四条中规定，“如果本宪章所保障的任何人的权利或者自由被侵害或者被否定时，他可以向管辖法院申请，以便获得该法院根据情况认为适当的和公正的补救”。《德意志联邦共和国基本法》第一条中规定了宪法基本权利作为可直接实施的法律，使立法、行政和司法机构承担义务。第十九条中规定了，任何人的权利如遭到公共机关的侵犯，可向法院提出诉讼。如管辖范围没有明确规定，可向普通法院提出诉讼。其他如美国、日本、俄罗斯等国宪法基本权利条款的直接效力都是一项基本的公民宪法性权利。
提高公民的宪政意识，保障宪法实施，还必须建立健全我国的违宪审查机制。在我国，宪法中并不缺乏公民权利条款，我国宪法实施除了存在宪法权利条款不具有直接的司法适用性外，还在于宪法的权利保障条款经常会受到一些具体的立法甚至司法解释的不合理的限制，宪法所确立的公民基本权利受到了克减甚至剥夺。在这方面典型的当为《国家赔偿法》，经过立法的限制，宪法中所确立的公民要求国家赔偿的权利在实践中根本难以行使，以至于被戏称为“国家不赔法”。事实上，在现代法治国家，确立对基本权利或自由进行限制的立法原则以及对其进行解释的原则条款乃通常之做法。例如《美国宪法修正案》第一条开宗名义即规定了“国会不得立法条款”，第九条还规定，“不得因本宪法列举某种权利，而认为人民所保留之其他权利可以被取消或忽视”，第十条规定，“本宪法所未授与合众国或未禁止各州行使之权力，皆由各州或人民保留之”。加拿大、日本、德国、俄罗斯等国家宪法中均存在大量的类似条款。因此，有必要仿效现代法治国家的通常做法，在宪法中确立对基本权利或自由进行限制的立法原则以及对其进行解释的原则条款，并在此基础上确立我国的违宪审查机制。
其次，政府守法对培养公民的宪政意识示范作用巨大。富勒在《法的道德性》一书中将“政府行为同公布的法律要求一致”明确地列为其“法的内在道德”的八项要求之一。而一位英国学者这样写道：“政府是一个感染力极强的以身示教的教师，不论教好教坏，它总在以自己的楷模行为教育整个民族”，“如果政府本身触犯法律，蔑视法律，从而会孕育社会的无政府状态”。[26]可以说，政府是公民守法最好的老师和榜样，有文明的守法的政府才会有自觉守法的公民。因此，应当以国务院出台的《依法行政实施纲要》中所提出十年内建设“法治政府”为目标，政府在执法中应当奉行克制、比例、法律保留、法无明文授权即无权、政府越权行为无效等原则，在作出行政决定前应当履行告知义务，关系到公民生活的重大事项必须进行公开听证，遵守正当的法律程序。当然，政府守法不是简单地通过说服、教育以及先进人物的自觉性等主观的意愿就能够达到的，关键在于，“如要使‘法律规则’得以坚持，宪法就必须确保任何人都不能凌驾于法律之上。拥有政治权力的人必须同受其权力管辖的那些人一样服从法律程序。这一点对于从法律上保护包括人权在内的各种权利来讲，其重要性十分明显”。[27]因此，必须抛弃那种传统的对党政干部的那种无依据的、抽象的、纯粹乐观的人性善的假设，因为人类的历史已充分证明：对人性盲目地乐观，只能导致专制的悲剧性后果，而从令人感觉不快的“人性恶”观念出发去构建制度，却最终产生了法治。因此，只有在“人性恶”的基础上，建立相应的权力控制机制才能真正实现政府守法的目标，除此之外，别无他途。
最后，保证司法的独立性与权威性对培养公民的宪政意识不可或缺。在一个社会里，普通公众同法律打交道的途径除了与政府的接触外，还有一个重要的途径是与法院及法院判决的直接与间接的接触，而普通公众的法律意识则直接来源于在此过程中的情感与体验。徒法不足以自行，“法律不仅想成为用以评价的规范，而且欲作为产生效果的力量。法官就是法律由精神王国进入现实王国控制社会生活关系的大门。法律借助于法官而降临尘世”。[28]因此，在法治社会中，法律与正义的直接代表与象征就是法官，因此，在西方社会法官常被喻为“教堂外的教士”，是“社会的精英”、“有修养的伟人”和“正义之路的开拓者”而享有尊崇的地位。司法的权威来自于司法的公正，为保证法院审判的公正，以司法机关独立及法官独立为内涵的司法独立是基本的要求，“没有这种独立，就无法防止立法权力和行政权力的滥用，也不能防止强化行政权力的强制力量的滥用。”[29]而事实上，“司法独立的价值在于它能使法官在作出判断时不必害怕遭到报复，使他们能脱离外界的影响”。[30]因此，在现代西方国家，司法独立已成为普遍公认的一项宪法原则。我国现行宪法虽然确立了独立审判原则，要求人民法院审理案件时，以事实为依据，以法律为准绳，排除任何行政机关、社会团体和个人的干涉，但我国的独立审判原则与西方国家的司法独立不同，西方国家的司法独立除了司法机构独立于立法、执法机构外，更重要的是表现为法官独立审判，不受任何干涉。但是在我国，由于实行“条块结合,以块为主”的司法机关的机构设置和领导体制，司法呈现出深厚的“地方化”特征，这种体制难以保障诉讼正义的实现，所以，司法改革势在必行。
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