在我国当前社会转型时期，敏感性案件不断出现并呈增长趋势，而且敏感性案件引起的社会各界关注程度和范围不断扩大。敏感性案件的公正审理，不仅对于案件当事人，而且对于社会稳定，乃至司法权威、司法公信，甚至对于促进相关制度的改革都具有重要的意义。


敏感性案件是指案件本身或者其处理过程和结果对于社会产生较大影响的案件。“敏感”一词带有很强的主观性，案件任何方面的因素都可能成为敏感点，有的案件的敏感点是当事人，比如名人、社会底层人员等都可能因其身份的特性而引起社会关注；有的案件的敏感点是案情本身，比如食品、卫生、环境污染事件等；有的案件的敏感点是相关政策，比如“孙志刚案件”，其背后的收容遣送政策是社会敏感点。案件的其他方面比如相关社会风俗、道德、宗教、习俗、民族文化等，也可能成为案件的敏感点。


与敏感性案件相对应的是非敏感性案件，或者称为一般案件，其处理结果也只体现在对案件自身当事人的权利义务的影响上，不存在影响社会其他方面的因素。敏感性案件与非敏感性案件的划分标准就在于案件的影响范围，而不在于案件标的额大小。有的案件争议标的数额虽然高达数亿元，但是不存在对案件当事人之外的影响，也不属于敏感性案件。


在我国当前社会转型时期，敏感性案件不断出现并呈增长趋势，而且敏感性案件引起的社会各界关注程度和范围不断扩大。敏感性案件的公正审理，不仅对于案件当事人，而且对于社会稳定，乃至司法权威、司法公信，甚至对于促进相关制度的改革都具有重要的意义。在程序上将敏感性案件作为一种案件类型，有利于人民法院配置恰当的诉讼程序和资源，实现法律效果与社会效果的有机统一。这里需要解决好两个问题：一是敏感性案件诉讼程序类型化的正当性；二是敏感性案件诉讼程序类型化的内容。


敏感性案件诉讼程序类型化正当性的问题主要在于：敏感性案件并不是法律上的概念，如对敏感性案件提供特殊的程序配置，是否会违反法律适用的平等原则？其实敏感性案件对程序的要求，只是为了实现案件自身的复杂程度与司法资源配置上的合理性，而不是适用实体法律上的区别性，因此，要求对敏感性案件配置相应的司法资源并不影响法律平等适用的基本原则。而且，程序与案件在复杂程度上的对应性是世界司法发展趋势之一，目的是当简则简、当繁则繁，既要降低当事人诉讼成本和避免浪费司法资源，也要保证司法资源充足合理，避免草率裁判。


敏感性案件诉讼程序类型化的内容则是指，应当在哪些方面体现敏感性案件诉讼程序的特点，一般包括：


程序配置。将敏感性案件列入适用普通程序的范围，目前一些敏感性案件适用简易程序的仍大量存在，难以凸显司法的谨慎；将“敏感性”作为提交审判委员会讨论的理由，也是避免草率下判的有效措施；将“敏感性”作为上级法院提级管辖的理由，符合上级法院审理“本辖区内有重大影响的案件”的管辖规定，但是目前还很少适用，有的地方反而将有重大影响的敏感性案件指定下级法院审理，显然不利于取得较好的审判效果。


法官资源。我国普通程序一般只配置三名法官的合议庭，对于解决某些有重大社会影响的案件，可能会显得不够慎重。虽然可以把案件提交审判委员会讨论，但是审委会委员对案件缺乏亲历性也难以保证裁判的说服力。因此，对于某些敏感性案件，可以依照法律配置更多法官组成合议庭，比如五名、七名或者九名。审委会委员直接参加合议庭审理案件也是大势所趋。有的国家规定了“全庭审理”制度，即某个法庭的全体法官参加某一案件的审理，这种做法不乏借鉴意义。


司法公开。敏感性案件比一般案件需要更加丰富、方便的媒体资源来实现审判公开。我国目前立法上的审判公开，仅仅是对于审判方式而言的，主要包括庭审公开和裁判结果公开。但是对于敏感性案件，社会公众在知情权上会要求更高，从实体案情到各个诉讼程序环节，都可能存在公开的必要。因此，使用足够大的法庭开庭，提供便利的阅卷条件，进行必要的录音录像，及时发布案件相关信息，恰当满足媒体的采访要求等，都是敏感性案件公开审理的必要条件。


智力支持。审判是一种判断活动，它不仅取决于案件本身，也取决于法官的认识水平。法官的认识水平也是有限的，尤其是当涉及到法律之外的事务时，比如专业技术、某方面的政策。这时对法官提供正当程序下的智力支持是完全必要的，美国的“法庭之友”制度，欧洲的“公设律师”制度，都是法庭智力支持的重要来源。我国立法上没有这样的制度，但实践中，“专家意见书”以一种不规范的方式广泛存在着，应当成为我国立法进一步完善的内容。


审判管理。世界上不存在没有管理的审判活动，审判中的管理须以不违反法律规定为最低要求。敏感性案件比一般案件需要更多有针对性的管理，从法官资源上、审判设施上、时间安排、文书制作、公开措施等各个方面都需要根据案件情况进行组织安排，避免出现过失和疏漏。


敏感性案件的诉讼程序类型化，主要体现的是司法方法方式上的针对性，目的是为了在诉讼法的基本框架内加强司法应有的严谨性和司法资源配置的合理性，当然也对完善我国有关诉讼程序提出了要求。需要注意的是，既然“敏感性”可以影响案件的某些诉讼程序，那么就需要避免人为制造案件的“敏感点”来达到一方当事人的目的，比如改变案件管辖，这需要法官根据案件具体情况作出判断。


（作者系中国应用法学研究所副所长）
云南省人民政府


云南省小额信贷扶贫管理办法
云南省人民政府


一、总则
第一条 为更进一步规范、完善小额信贷扶贫管理工作，管好用好小额信贷扶贫资金，不断提高小额信贷扶贫效果，根据《中国农业银行云南省分行“小额信贷”扶贫贷款管理实施细则（试行）》的有关规定，结合我省小额信贷扶贫工作的实际，重新（修订）完善《云南省小额信贷扶
贫管理办法》（以下简称《办法》）。
第二条 小额信贷扶贫是银行、财政、社会力量向贫困农户提供小额有偿有息的信贷资金，实行“有偿使用、小额短期、整贷零还、小组联保、滚动发展”的原则，并指导帮助支持贫困农户实现可持续发展的一种全新的扶贫方式。同时并将贯穿于解决相对贫困问题的全过程。
第三条 小额信贷扶贫以贫困村为重点，以贫困户为对象，是一项行之有效的综合性扶贫措施，金融系统，扶贫、财政以及妇联、共青团等部门应密切合作，各司其职，推动我省小额信贷健康、有序、快速发展。

二、机构设置与职责
第四条 省、地州市、县在同级扶贫开发领导小组内设立小额信贷扶贫领导小组及工作机构。省、地州市、县各级农行相应设立管理小额信贷扶贫贷款的机构，确保机构协调上的联系配合。
第五条 省小额信贷办公室设在省扶贫办内，负责全省小额信贷扶贫的组织实施工作，其主要职责是：
1．代省扶贫开发领导小组制定全省小额信贷扶贫的总体规划、实施方案以及拟定小额信贷扶贫的有关规定及管理办法等；
2．统筹计划，确定规模，调配资金，监测审计，组织对小额信贷扶贫进行政策调研，总结交流经验，加强人员培训；
3．宏观指导和监督检查各地和有关部门贯彻执行中央及省委、省政府有关小额信贷的方针、政策，小额信贷的业务工作和各项规章制度的执行情况。
第六条 地、州、市小额信贷办公室主要职责是：
1．代地州市扶贫开发领导小组编制全区小额信贷工作规划、年度计划，按照省小额信贷办公室有关规定拟定全区小额信贷扶贫的具体贯彻实施意见；
2．指导县、乡小额信贷的业务工作；
3．培训县、乡小额信贷的业务人员，搞好统计监测，组织好小额信贷政策调研；
4．加强与农行的联系合作，确保农行小额信贷扶贫贷款及时、足额到位；
5．配合有关部门，加强对县、乡小额信贷扶贫资金的检查、审计和监察工作。
第七条 县级小额信贷办公室主要职责是：
1．代县级扶贫开发领导小组编制小额信贷扶贫工作规划、年度计划；
2．审查、检查小额信贷扶贫项目，搞好统计监测；
3．加强与农行的联系与合作，确保农行信贷资金安全、及时、足额发放到群众手中；
4．管理乡（镇）小额信贷工作站工作，抓好培训，组织好配套服务；
5．配合有关部门加强对乡（镇）小额信贷资金的抽查、审计工作。
第八条 乡（镇）小额信贷工作站主要职责是：
1．代本乡（镇）人民政府编制乡（镇）小额信贷扶贫工作规划和年度计划；
2．选定扶贫对象，搞好建档立卡工作，组建管理各中心和联保小组工作，建立健全工作站站长、会计、出纳、信贷员岗位责任制，建立健全中心主任、小组长工作职责和岗位责任；
3．帮助贫困户选好项目，并围绕项目提供产前、产中、产后各项服务；
4．坚持每月召开一次中心会议，确保中心会议制度化、正常化，协助农行做好放贷工作，并认真负责地按农行《“小额信贷”扶贫贷款委托代收代管协议》做好信贷资金管理、收回及再贷工作。
第九条 中心主任职责是：
1．组织小组成员选择开发项目，申请扶贫资金；
2．每月召开一次中心会议，交流生产经验，传递市场信息，开展技术培训，落实联保责任，宣传扶贫政策；
3．协助信贷员做好放款、收款及回收再贷工作。
第十条 小组长职责是：
1．监督组员参加中心会议，监督组员执行规章制度；
2．组织组员讨论、选择、实施好生产项目，确定贷款数额，合理使用贷款，落实联保责任；
3．团结互助，督促组员按期还款付息和缴纳小组基金；
4．协助工作站人员开展社区精神文明建设，参与社区发展规划的制定。
第十一条 省农业银行管理小额信贷扶贫贷款的机构，其主要职责是：
1．在省扶贫开发领导小组的统筹安排下，下达年度小额信贷扶贫贷款计划；
2．负责农行小额信贷扶贫贷款的业务工作；
3．按照农总行有关规定，拟定管理小额信贷扶贫贷款的有关管理实施细则、办法，并定期进行监督、检查；
4．承担全省各地、州、市、县扶贫信贷业务人员的培训工作；
5．定期检查各地、州、市、县小额信贷扶贫到户的帐务，配合省级有关部门对各地、州、市、县小额信贷扶贫到户资金进行审计和监察。
第十二条 地、州、市农行管理小额信贷扶贫贷款的机构，其主要职责是：
1．按照省农行下达的小额信贷计划，及时下达到所辖各县支行；
2．按照农总行及省分行的有关规定，拟定全区小额信贷扶贫贷款的有关贯彻办法，并定期进行监督、检查；
3．管理全区小额信贷扶贫贷款到户资金的业务工作；
4．培训县级扶贫信贷业务人员；
5．定期检查县级小额信贷扶贫贷款到户帐务，配合有关部门对各县小额信贷扶贫到户资金进行审计。
第十三条 县农业银行管理小额信贷扶贫贷款的机构，其主要职责是：
1．严格按照上级下达的扶贫贷款计划，及时审查贷款项目，发放贷款。根据实际情况，确需调整贷款计划的，须报上级主管部门批准；
2．管理乡（镇）农行小额信贷资金的业务工作；
3．培训县支行所辖小额信贷扶贫贷款工作人员和财会人员；
4．定期检查乡（镇）农行小额信贷扶贫到户资金的帐务，配合有关部门对乡（镇）小额信贷扶贫到户资金进行审计；
5．搞好统计工作，及时、准确地提供各类账表和票据。
第十四条 凡是利用银行贷款开展小额信贷扶贫的乡（镇），有营业所的必须配备1—2名专贷员，无营业所的，必须由县支行指派1—2名专贷人员，或由2—3个乡（镇）组成信贷组，配备2—3名信贷员具体负责小额信贷扶贫资金的发放，并与乡（镇）工作站共同配合做好小额
信贷扶贫工作。基层营业所、信贷组其主要职责是：
1．按照农业银行下达的小额信贷扶贫到户资金规模计划，依据乡（镇）小额信贷工作站提供的贫困户贷款规模及生产项目花名册，1个月内要与贫困户签订贷款合同，及时、足额地把农行小额信贷扶贫资金发放到农户手中；
2．自主发放贷款，与乡（镇）共同做好回收以及回收再贷工作；
3．加强对贷款的检查和贷款档案的管理工作，确保贷款的使用用途和使用效益；
4．加强对小额信贷专职信贷员的管理工作，使信贷员尽职尽责地做好资金的发放和回收工作，最大限度地避免贷款资金风险；
5．按回收资金总额的5‰和回收利息总额的5％的标准，每个季度结算一次，给乡（镇）工作站支付手续费。

三、运行机制
第十五条 小额信贷扶贫是打好扶贫攻坚战，切实解决贫困温饱的重要举措。在省委、省政府统一领导下，实行双线管理体制：项目管理与资金管理相互分离，又相互衔接即：农行直接负责小额信贷扶贫资金的管理，间接参与贷款农户项目的实施；政府职能部门间接协助农行做好资金
的管理工作，直接负责贷款农户项目的实施。使用财政、上海帮扶资金实行小额信贷的乡（镇），则仍按省对地州市、地州市对县的管理体制进行管理。
第十六条 由政府基层工作站承贷承还的运行机制向由农业银行直接与农户建立借贷关系，将资金直接投放到户的方向过渡，是规范和完善我省小额信贷扶贫到户运行机制的一项重大决策。实行这一新的运行机制，既符合中央的金融政策，又从法律、法规上确立了农业银行与贫困户的
借贷关系，明确了债权债务，同时也从客观上化解了政府部门统贷统还带来的金融风险和利益损失，对促进我省小额信贷扶贫工作向更高层次发展，加快扶贫攻坚步伐都有着非常重要的意义。
第十七条 实施新的运行机制始终要坚持“五不变”、“八不准”。“五不变”即：一是坚持扶贫到户的方针不变，确保贫困户能得到有效的资金扶持；二是坚持小额贷款对农户不抵押、不担保的原则不变；三是坚持“整贷零还、小组联保”的核心机制不变；四是坚持雪中送炭，适时
投放资金的原则不变；五是坚持滚动发展，连续扶持3年的办法不变。“八不准”即：不准提高贷款利率，不准提前扣收利息，不准扣留贫困户各种陈旧欠款，不准提前收贷，不准明贷暗收、明贷暗存，不准挤占挪用、转移用途，不准在贷款投放中变相加息，不准贻误农时。

四、资金管理
第十八条 凡采取小额信贷方式用于扶贫到户的资金，实行统一计划、统筹安排、统一管理的原则，农行小额信贷扶贫贷款，由省扶贫开发领导小组全面统筹，农行系统全面管理，财政及上海帮扶资金由省扶贫开发领导小组实施全面管理。地、州、市、县对小额信贷资金的实施规模有
计划权和调控权；县对乡（镇）、地、州、市对县资金的调整，必须在同级小额信贷办公室和农行共同研究统一后才能调整，但须把调整后的情况报省小额信贷办公室备案。县对乡（镇）资金的调整必须报地、州、市小额信贷办公室、农行审批同意后才能实施。
第十九条 各类小额信贷资金均实行有偿有息、循环滚动使用3年的原则，即：对具体的地区、县、乡核定的计划可以连续滚动使用三年，三年为一周期，周期内对工作搞得好的乡（镇）基数只增不收，并同时允许对计划内的资金根据当地的发展扶持规划实行回收循环再贷，贷款回收
率必须保证在90％以上。
第二十条 严格规范执行小额信贷整贷零还制度是搞好小额信贷工作至关重要的关键。根据我省各地的特殊情况，年还款周期原则上限定在24次、12次二种不同形式。各地应根据自己的情况，确定形式并报省小额信贷办公室备案。
第二十一条 农行小额信贷扶贫贷款计划下达后，地、州、市、县农业银行应及时将资金调度到位。1个月内必须投放到户。回收再贷资金，在贷款前提条件具备的情况下，农行应抓紧审查，保证1个月内投放到户，尽最大努力避免资金的闲置，确保资金回收再贷率达80％以上。
第二十二条 为确保小额信贷扶贫严格按省委、省政府的要求顺利开展，省财政每年安排一定资金，作为工作站经费补助。地、州、市、县财政要把小额信贷办公室工作经费纳入年度财政预算，以确保工作机构业务的正常开展。原使用农行贷款省财政给予贷款额2．88％的经费补助
，使用财政资金和上海帮扶资金的乡（镇），从利息收入中开支工作经费的规定不再执行。使用财政资金和上海帮扶资金，按规定收取的利息不再上交省级，直接交给乡（镇）财政所，由财政所视贷款的回收情况，对照银行的做法，按回收贷款额5‰和回收利息5％的标准，每个季度结算
一次支付给工作站，作为手续费，以奖励工作站加强贷款的回收管理。
第二十三条 凡用于小额信贷扶贫到户的资金利息均严格按照国家当年颁布的专项扶贫贷款利率和贫困户实际用款天数计收，坚持利随本清。
第二十四条 对贫困户投放贷款坚持小额信贷的原则，每一次投放额度应为1000—1500元。对扶持效果好，还款及时的贫困户，可以连续扶持，贷款额度可增加到2000元，但最高限额不得超过3000元。
第二十五条 坚持小组基金、中心基金缴纳和管理制度，是搞好小额信贷，防范风险的重要手段，根据《银行通则》的有关规定，凡使用信贷资金实施小额信贷扶贫的乡（镇），可采取中心、小组成立之初一次性预收的办法交由基层工作站代管。使用上海帮扶和省财政资金的乡（镇）
仍然按云小扶字〔1998〕1号文件的有关规定执行。
第二十六条 凡使用省财政、上海帮扶资金实施小额信贷的乡（镇），仍坚持“有偿使用，按期归还”的原则，对到期收回的资金首先确保中央借款的归还，余额部分调回预算，按国务院和省清理整顿财政信用资金的规定重新安排使用。

五、财务管理与核算
第二十七条 小额信贷的财务管理必须严格遵循国家的法律、法规，做到制度健全，操作规范。
第二十八条 利用各类小额信贷扶贫资金的乡（镇）工作站，财务管理仍按云小扶字〔1998〕1号文件《云南省小额信贷扶贫财务管理办法》、《云南省小额信贷扶贫会计制度》执行。
第二十九条 切实加强内部财务管理工作，各级小额信贷办公室和乡（镇）工作站必须配备合格的财务人员，会计和出纳不得由同一人兼任，出纳不得兼任稽核、会计档案管理以及收入、费用、债权、债务帐目的登记工作。坚持由乡（镇）工作站代管中心、小组基金制度，设专帐管理
。
第三十条 乡（镇）工作站、农行营业所（或信贷组）应按月、按季及时向上一级管理部门呈报信贷财务月报表、季报表，并按时呈报年终决算报表。
第三十一条 县扶贫办及县农业银行要定期或不定期地组织专人对乡（镇）信贷财务进行核帐，查现、查库、稽核，确保资金的安全运行。

六、监测与评估
第三十二条 监测与评估是保证小额信贷扶贫到户工作顺利实施的重要环节，是必不可少的一项管理措施。各级小额信贷办公室及各乡（镇）工作站必须按期完成有关统计监测数据的收集、整理，定期汇总上报，坚持月报表制度和年末效益统计制度。
第三十三条 小额信贷扶贫工作的监测与评估，分经常性监测、评估和阶段性监测、评估。阶段性监测、评估由省小额信贷办公室统一实施，经常性监测评估由各县小额信贷办公室按月实施。
第三十四条 搞好农行系统与扶贫系统的协调配合工作。各级农业银行要定期向同级扶贫部门及时提供资金的发放、回收及回收再贷的计划执行情况。各级扶贫部门也应经常向各级农行反馈扶贫资金及扶贫项目的实施效益情况，互通情况密切合作。
第三十五条 建立小额信贷资金安排的举报制度。各级扶贫部门和农行机构，尤其是乡（镇）人民政府和村民委员会要结合政务、村务公开，广泛接受社会监督。对小额信贷扶贫过程中出现的违法违纪问题，要采取过硬措施，加以整改，并及时向上级管理部门报告，对既不报告又不整
改的，要追究同级负责人的责任。

七、奖励与惩罚
第三十六条 建立小额信贷目标管理责任制。目标管理要紧紧与贷款规模发放、扶持贫困户数量、还款率、回收再贷率各项制度建设、组织机构和农户实施项目的效益挂钩，以还款率和扶持农户的效益作为奖罚的核心纳入政府考核，实行省对地州市，地州市对县的办法，层层建立工作
量化目标管理责任制。
第三十七条 对实施小额信贷目标管理责任制成效显著的地州市县，通过检查验收，省委、省政府将给予奖励。对实施效果差的，给予通报批评，并对主要领导干部，视其情况，给予行政处罚。

八、附则
第三十八条 对1998年下发执行的《云南省小额信贷扶贫管理办法》、《云南省小额信贷财务管理办法》、《云南省小额信贷扶贫会计制度》和《中国农业银行云南省分行“小额信贷”扶贫贷款管理实施细则（试行）》执行过程中与本办法有矛盾的，均以本办法为准。
第三十九条 本办法由云南省扶贫开发领导小组办公室负责解释。
第四十条 本办法自发文之日起执行。



2000年6月19日